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TOD综合开发模式的中国实践
TOD综合开发模式的中国实践
TOD模式的发源与本地化
TOD（Transit-Oriented Development）模式在国际实践上可以理解为以公共交通为导向的土地开发模式，即围绕地铁、轻轨等城市公共交通展开，以公共交通场站为中心，建立一定范围内城市中心的公共化配置土地资源和公共资源的开发模式。该模式设计最初是为了解决上世纪90年代初美国城市拓展进程中土地利用单一、低密度蔓延的郊区化发展模式的系列问题，在人口稠密的东亚，这一他山之石成为用以改善交通问题，提高土地利用效率、优化城市结构的方式。
通过土地溢价及物业运营收益反哺地铁建设运营的"轨道+物业"模式在香港产生巨大的社会和经济效益，但因土地政策与经济环境的差异，使得中国香港及其他发达地区的经验难以直接在内地复制。我国中央政府层面自2012年起陆续下达政策文件对TOD模式的实施进行"本地化"引导，不断在开发范围、节地模式、融资机制、溢价反哺、站城一体等方面作出宏观规定。
中央层面及地方层面政策情况
自2012年起国务院及各部委陆续出台公共交通涉及的TOD综合开发相关规定，包括国务院《关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发〔2012〕64号)、自然资源部《轨道交通地上地下空间综合开发利用节地模式推荐目录》（自然资办函〔2020〕120号）、国务院办公厅《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》（国办函〔2021〕27号）等，虽然相关规定存在条款内容较为原则无法直接指导实践操作的问题，但其鼓励吸引社会资本（尤其是具有一定实力的房地产开发企业）参与公共交通及涉及的土地开发政策导向非常清晰，且指出反哺公共交通的一体化开发目的及防范泛房地产化、谨防政府债务的政策目标。
在TOD综合开发项目具体适用政策方面，仍需以地方性政策为主要参考。随着国内轨交建设走上快车道，据不完全统计，截止目前，已有22个地方政府出台了公共交通场站及周边/上下土地开发的相关政策。北京、上海、广州等发展较快的典型城市政策文件已相对完备。在其他城市中，除了东莞出台了一系列相关政策外，其余城市基本只出台了相关的指导性政策，或是针对TOD综合开发的某一方面出台相关的规定。目前在政策层面，我国内地的TOD综合开发模式整体仍处于探索阶段。其中，较有特点的广州市[1]、上海市[2]、深圳市[3]、重庆市[4]等地均结合了当地的具体情况作出了不同的土地供应、收益反哺相关规定。
我国内地常见的TOD综合开发模式
需要先行明确的是，我国内地的TOD综合开发并没有成体系的开发模式，根据我们针对现有典型TOD综合开发项目的梳理，为本文目的我们将其从大类上分为：单经营性土地开发模式、公共交通枢纽建设+经营性土地开发模式、公共交通枢纽建设+公共交通运营+经营性土地开发模式。
（一）单经营性土地开发模式（一般适用于公共交通枢纽已建成或趋于建成）
在此模式下，公共交通枢纽一般已经建成或趋于建成，公共交通枢纽建设用地与经营性土地并无实际联动供应，社会资本参与的工作内容不涉及公共交通枢纽的建设与运营。但由于该模式下经营性土地与公共交通枢纽距离较近，因此仍需考虑建设的一致性、配套衔接等技术操作问题，也基于此，实践中大量经营性土地仍需由社会资本与公共交通的建设运营主体共同参与拿地建设。
1. 房地产开发企业单独拿地模式
对于具备独立建设条件的公共交通枢纽周边/上下的经营性开发空间，若地方政策及土地出让条件对轨道建设资格及开发能力没有相应要求，房地产开发企业可独立或通过合作的方式在公开市场获取相关地块进行开发。
项目实例：
如著名的重庆沙坪坝TOD项目，项目内容为对既有铁路站场改造实施高铁车站上盖建设，形成站城一体的大型城市综合体。根据公开信息，沙坪坝项目将空间权属分为盖上盖下两个部分，实施分层出让。以上盖部分的地坪为界，地下部分及地上车站部分由铁投开发，上盖区域的土地使用权通过招拍挂于2020年6月16日出让，从出让公告中的规划来看，并没有附带关于轨道建设资格的要求，最终由某地产公司摘得。
2. 房地产开发企业与公共交通公司合作竞买模式
顾名思义，合作竞买模式是指对拟出让的经营性土地，由社会资本（一般为房地产开发企业）与公共交通公司组成"联合体"竞买拿地。
根据各地方性政策，不具备单独规划建设条件的经营性地上空间（符合城市公共交通设施与其地上、地下空间必须整体规划、一体设计，在结构上不可分割、工程上应当统一实施、时序上必须统筹建设条件），可带技术能力要求、建筑设计方案、场站施工方案等条件以招标拍卖挂牌方式公开出让。
在技术上，经营性部分开发一般与综合交通枢纽建设紧密结合，对区域内交通换乘、地下空间、公共空间、景观和步行系统等需进行统一设计、建设和管理。因此，一般该类经营性土地会设定较高的竞买条件（比如对设计方案的要求、虽然项目本身不需要公共交通运营但仍要求竞买主体具备一定公共交通建设运营经验），专业公共交通公司与房地产开发企业合作竞买模式有利于满足招拍挂时严苛的竞买人门槛。
在体量上，该类项目体量一般可能较大，由多家不同专业背景的机构共同参与该类项目有助于充分利用自身优势，并分摊整体成本。
项目实例：
东莞虎门站项目位于虎门镇最具流量的交通枢纽，汇聚了莞太路、地铁R2线、广深高铁、京港澳高速、环莞快速，此地块由7宗地块+4宗地下空间地块组成，总占地面积为198888.11平，总计容建面超百万平，高达1051898.6平。
该地块其他出让条件较为严苛，包括需无偿配建虎门高铁站站房改扩建工程；需建地铁2号线交通交乘中心，地上三层，地下一层；需配建9421平甲级商业物业、市政配套面积107398平、独立占地3600平幼儿园面积等。此地块最终由某合资公司以底价66亿元＋基建投资23.1亿元成功竞得。此公司由轨交公司与地产公司联合投资成立。可以预见，虎门站轨交枢纽日后将由项目公司中的地产公司方面主要负责枢纽上盖物业开发。
（二）公共交通枢纽建设+经营性土地开发模式（一般适用于公共交通站点、车辆段等无需经营公共交通的情形）
大多数传统的TOD综合开发项目中，公共交通枢纽与周边/上下经营性土地共同出让，同步开发建设为目前的主流模式。
1. 股权交易联合开发模式
该模式为我国内地较为独特的模式，主要是指公共交通公司根据当地政策法规先行取得包括公共交通枢纽地块及相关经营性地块之后，由房地产开发企业通过股权收购方式获取地铁公司TOD综合开发项目的部分权益，以参与到开发建设中。此种合作模式一般表现为公共交通公司低价拿地后公开转让股权。
项目实例：
成都市的部分TOD项目以轨交集团为核心，所有项目土地均由轨交集团竞得后，再依据全市的统一规划，按自主开发或股权合作两种模式进行项目开发。具体项目中，如新津站项目为成都市TOD示范站点，拟将高铁站、地铁10号线新津站、S8号线站点以及公交场站通过地下、地上连廊无缝衔接，垂直空间叠建商业商务和产业载体。在土地招拍挂方案中，政府要求意向竞买人或意向竞买人的实际控制人须具备6条及以上地铁线网建设和运营管理经验，且已建成并投入运营的地铁线网里程不得少于200公里。该项目4组地块于2019年11月27日被某轨交公司设立的项目公司竞得。
在竞得上述地块后，上述股东转让项目公司66%的股权份额以引入经营性物业开发的合作方。从披露的受让方资格来看，对受让方在国企类房地产开发企业排名、信用评级、资产总额等方面均有严苛要求，例如要求国内合作方应具有房地产开发一级资质，且上一年度排名中国房地产开发企业综合实力前50强或商业地产综合实力前30强。最终，经过13轮交替竞价，由某地产公司以42271.38万元报价中标。
2. 整体合作开发模式
近年来，房地产开发企业与公共交通公司在更上层的集团战略层面达成合作的现象增多，如越秀与广铁、万科与深铁、龙湖与武汉地铁等。集团战略层面的合作可以理解为更为稳固的联合开发模式，相较于"半路出家"的股权收购联合开发而言更系统化，且其合作内容很多可能涉及到土地一级开发、整体项目经营增值相关工作。整体合作开发模式指的是房地产开发企业与公共交通集团（一般以市属企业为主）成立平台公司，整合各方资源，共同探索新基建及轨道相关重点项目，以最终实现优势互补。
项目实例：
整体合作开发模式的典型案例为广州越秀相关项目。自2016年4月由某地产公司与广州轨交公司签署战略协议后，双方在资本运作、金融服务、物业开发、云计算等领域达成全方位合作。在开发模式上，前期主要由轨交公司获取土地，地产公司产业基金联合地方公共交通城市更新基金，完成地块的土地整备与一级开发。之后，由地产公司通过股权收购的形式，与轨交公司合作成立项目开发平台公司，对TOD项目进行实际操盘。项目开发完成后，项目的商业部分还可以借助地产公司旗下的商投和房托平台，进行商业运营或资产证券化。
（三）公共交通枢纽建设+公共交通运营+经营性土地开发模式（适用于新建大型公共交通项目）
该模式为TOD综合开发的集大成者，也是日本、香港等地的主要TOD模式，此模式下一般TOD项目由公共交通建设运营主体主导，公共交通枢纽建设、公共交通运营、经营性物业开发三者并驾齐驱，实现"直接捆绑"。
1. 政府以土地作价出资模式
作价出资，即政府以TOD整体项目土地使用权的评估值作为资本金注入公共交通公司，由其以此为依托进行公共交通建设开发。其最早由深圳在《土地使用权作价出资暂行办法》中提出，确定国有土地使用权作价出资在市地铁集团有限公司先行先试。作为土地供应的特殊模式，作价出资的土地开发往往与将进行的公共交通工程建设或者与完成建设的公共交通工程设施具有在密切关系，或者是工程结构上难以分割且工程上需要统一实施，或者是涉及公共交通建设运营安全。
不过，在该类模式下，房地产开发企业的工作定位并不清晰，我们也并未了解到现有实操案例中在该类模式下房地产开发企业的参与路径。
项目实例：
深铁集团于2012年12月28日通过土地作价出资形式获得前海枢纽上盖物业的土地使用权，宗地登记价为145.56亿元，土地使用年限40年，项目借鉴了香港及国际大都市"轨道+物业"的建设模式及"站城一体化"的理念。该项目属于超大型的轨道+上盖综合体，地下室为一个整体，枢纽与物业空间紧密相连，在设计、融资、建设和运营的全周期将公共交通与土地利用整合，满足地铁站点综合交通功能的前提下，将站点与物业同步规划、同步设计，结合车辆段的大平台进行综合开发，同时用物业收益来反哺公共交通建设运营（建立了政府与地铁公司土地溢价回收利益分配机制）。
2. 一级半模式
一级半开发模式，即公共交通建设主体不仅作为TOD项目二级开发建设与经营的主体，也作为土地的一级开发主体。其在公共交通建设和运营之外，兼顾探索公共交通物业上盖开发，承担着搭建平台、整理车辆基地土地的职能，将公共交通建设及经营性物业开发中的前期工作同步规划。在做好建设施工及上盖条件的预留后，引入房地产开发企业或其他有能力的主体共同进行开发和运营。
我们理解，理论上房地产开发企业等专业机构是可以全流程参与和公共交通公司共同进行一级半开发的。
项目实例：
北京的大量TOD项目采用一级半开发模式。在获得政府授权的前提下，由某轨交公司作为一级开发商进行统筹规划，在充分考虑车辆段功能和上盖开发的方案进行整体规划设计后，负责地铁停车场施工和上盖大平台的统一施工，负责车辆段的施工和上盖条件的预留，上部规划区的开发与建设。为了确保为二级预留的开发条件能够落实，许多工程要与公共交通设施同步建设，这就必须在一级开发的前期阶段对项目的规划条件进行深入设计和研究，而后遴选房地产开发企业进行上盖建设和房地产开发。
3. PPP模式
目前国内应用较广泛的公共交通PPP模式主要是由社会资本承担公共交通及枢纽的建设、被授权特许运营权负责公共交通运营并由政府以公共财政补贴票价的合作模式，北京地铁4号线和深圳地铁4号线是较为典型的案例。除传统的公共交通PPP模式，各地也在积极尝试创新PPP+TOD相结合的模式。PPP+TOD模式是指将公共交通和站点周边土地资源重新整合，例如可在城市轨道交通PPP项目一开始就研究与沿线土地综合开发问题，同步研究、同步运作、同步开发，实现房地产开发收益反哺城轨建设运营的良性互动，是具备可持续性的项目模式。
项目实例：
重庆市在《关于推进主城都市区城重庆市公共交通区域综合开发的实施意见》（试行）中，明确指出可以采取PPP等模式引入社会投资人建设城市公共交通项目。重庆市城轨快线璧铜线 PPP 项目也是我国内地首例真正意义上的轨交PPP+TOD项目。此项目于2020年2月发布中标公告，中标单位是由轨交公司与城建公司共同组成社会投资人联合体。据悉，此项目将公共交通项目和站点周边土地资源打包，集市郊铁路投资、建设、运营和沿线站点TOD开发于一体，线路全长37.35公里，项目总投资估算约86亿元，设车站9座，项目合作期20年。
结语
总体而言，我国内地的TOD模式限于土地政策、市场情况等因素的限制，大多采取了和其他国家地区不同的开发经营方式。对于具备土地一级开发、土地二级开发、招商引资经营能力的大型房地产开发企业或机构而言，由于单宗TOD项目体量可能并不大，如何通过"整体合作开发模式""一级半模式""PPP模式"参与到大型TOD项目的工作中，是值得探索与实践的方向。
[注]
