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从烟草专卖许可证制度看今后电子烟牌照的发放
从烟草专卖许可证制度看今后电子烟牌照的发放
拟定于4月22日截止的《烟草专卖法实施条例》修改意见征集活动即将结束，无论是从行业健康发展角度还是从监管政策趋势预测，条文修改都将会顺利通过。由于新增的条款属于概括性的规定，后续监管细则的具体内容以及何时出台才是电子烟业界和法学界普遍关心的问题。其中，对电子烟行业是否采取牌照监管又是问题中的核心。本次条文修订是首次在国家法律、法规体系中将电子烟属性明确为新型烟草制品，那么针对电子烟的牌照监管应借鉴或者参照适用烟草专卖许可证制度，无论如何都将会对电子烟行业产生重大影响。
一、现行烟草专卖许可证制度简介
世界上目前尚存在十多个国家和地区对卷烟、雪茄烟等烟草制品实行不同程度的国家垄断经营，但对卷烟实行完全烟草专卖制度的国家，只有中国和古巴。中国作为世界上最大的烟草消费市场，烟民数量超过3亿人，为保护国家利益和消费者利益，国家设立政企合一的烟草行政主管部门，对卷烟的生产、批发、零售实施专卖许可制度。
作为烟草专卖管理制度的基础和核心部分，《烟草专卖法》以及《烟草专卖法实施条例》对烟草专卖许可证制度均有较多规定，其中《烟草专卖法》共有8条15处提到"许可"，《烟草专卖法实施条例》共有21条40处提到"许可"，并且专门设置第二章对"烟草专卖许可证"进行规定，其条款数量仅次于第十章"法律责任"。此外，还有工业和信息化部颁布的《烟草专卖许可证管理办法》、国家烟草专卖局颁布的《烟草专卖许可证管理办法实施细则》等部门规章、解释类行政规范对烟草专卖许可证制度进一步细化，与《烟草专卖法》《烟草专卖法实施条例》等上位法共同形成一整套完整的烟草专卖许可证制度。
烟草专卖许可证分为三类，分别是烟草专卖生产许可证、烟草专卖批发许可证、烟草专卖零售许可证，三证的受理机关和决定机关分别是：
1、在中国境内从事烟草专卖品生产、加工业务的，受理机关为省级烟草专卖局，决定机关为国家烟草专卖局。
2、申请在省、自治区、直辖市范围内从事烟草制品批发业务的，受理机关为企业所在地地市级烟草专卖局，决定机关为省级烟草专卖局。申请跨省、自治区、直辖市从事烟草制品批发业务，以及其他烟草专卖品销售业务的，受理机关为企业所在地省级烟草专卖局，决定机关为国家烟草专卖局。
3、申请从事烟草零售业务的企业或个人，受理机关、决定机关为申请人经营场所所在地县（区）级烟草专卖局。申请人经营场所所在地未设立县（区）级烟草专卖局的，由所属地市级烟草专卖局受理和决定。
二、对比烟草专卖许可证制度探析电子烟牌照监管重点
我国电子烟行业长期处于监管空白期，从产业链角度分析，电子烟有上游、中游、下游三个环节。其中上游主要是原材料供应，包括主要部件烟油、雾化器、芯片、电池的设计、生产、销售；中游主要是成品的设计和制造环节，包括通过ODM和OEM模式为国内外品牌商或者烟草公司生产电子烟成品；下游则是通过经销商、零售商向消费者销售电子烟。而中烟产业链则相对简单，主要分为烟草种植、烟叶复烤、卷烟生产批发、卷烟零售四个环节，且几乎是由中国烟草总公司及其子公司控制整个产业链，在进出口方面由中烟国际（香港）负责。产业链的侧重点不同决定了纳入监管后电子烟牌照制度照搬烟草专卖许可证制度可能性很小。下面从全产业链的角度来分析电子烟牌照监管可能会重点针对的环节和问题：
1、产业链上游。
在传统卷烟的烟叶种植、收购等上游环节，实行国家按照当年的计划进行种植、收购。烟农无需取得烟叶种植许可证，凭与烟草公司签订的烟叶种植收购合同就可以进行合法的种植，并将烟叶成品按照国家规定的价格销售给烟草公司在烟叶产区设立的烟草收购站。
相比之下，烟油、雾化器的生产过程要严格得多，不仅尼古丁的提取和合成要受到监管，烟油的尼古丁浓度以及丙二醇、丙三醇、香精等添加剂的配方也要符合行业标准和即将出台的国家标准。雾化器的质量也是一个容易受到监管的环节，漏油、短路等问题将会对消费者的人身健康安全产生威胁。
因此，为了解决电子烟行业无序发展、野蛮生长、安全隐患多等突出问题，电子烟上游环节必将是今后国家对电子行业实行牌照管理的重点。
2、产业链中游。
为保障地方财政税收及总量控制的需要，传统卷烟的生产、批发环节实行前置审批制度。在国务院现行的工商登记事项目录中，烟草专卖生产企业许可证核发、烟草专卖批发企业许可证核发是法律明确的工商登记前置审批事项的四个项目中的其中两个，另外两个是证券公司设立审批和营利性民办学校办学许可。按照《烟草专卖法》第十二条、第十五条的相关规定，"开办烟草制品生产企业必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准，取得烟草专卖生产企业许可证，并经工商行政管理部门核准登记；经营烟草制品批发业务的企业，必须经国务院烟草专卖行政主管部门或者省级烟草专卖行政主管部门批准，取得烟草专卖批发企业许可证，并经工商行政管理部门核准登记。"实践中，只有中烟体系的工业公司和商业公司才能通过前置审批，进而取得烟草专卖生产许可证和烟草专卖批发许可证。
相比之下，国内电子烟企业专注于海外代工，所占比例已经超过了全球90%。代工模式下的电子烟企业绝大部分面向海外客户，在设计、采购、组装、出口方面完全遵循市场规律。2019年11月之前，电子烟行业在国内营销渠道主要是互联网电商平台，线上渠道被监管政策掐断之后，线下实体店才开始成为品牌商争相布局的主要渠道。总的来说，国内电子烟的生产经营主要依赖出口订单，产业链集中分布于深圳、东莞等珠三角地区，不存在地方之间的税收竞争。
因此，促进国内电子烟市场健康有序发展，成为向电子烟生产、批发企业发放牌照的重要理由。目前亟需解决的是因技术门槛低而造成的电子烟企业数量过多、质量参差不齐的问题。维护电子烟市场秩序，与传统卷烟维护有序的烟草市场秩序的目标一致。
3、产业链下游。
传统卷烟零售终端体系十分庞大，一线城市每个城市可以达到5万到10万零售户。根据深圳市烟草专卖局公开许可数据显示，截至2021年2月28日，全市持证户54671户，其中2月份全市新办零售许可500户，而在北京、上海两地数量更多。受益于烟草专卖体制，中烟商业公司不需要动用人力、物力直接经营烟草专卖店，而是通过行政许可方式，以连锁便利店、食杂店、烟酒超市、商场柜台、娱乐服务场所等业态为主要阵地进行卷烟零售。总体上看，烟草专卖零售许可证要求不算严格，在资金和店铺满足要求，注意合理布局以及远离中小学、青少年宫等未成年人集中区域，就可以进行卷烟零售。
相比之下，电子烟的零售终端建设主要通过品牌专营店、商场专柜来提高品牌知名度和抢占市场。连锁便利店、食杂店等渠道因面向散客销售，客源不稳定，尚不被大品牌电子烟所看好。尤其是近年来国家有关部门屡次开展电子烟市场专项检查行动，一些食杂店、便利店在警示标识、年龄核验措施上缺乏应对，容易受到监管处罚。而品牌专业店在品牌商的资金补贴、技术支持下，现场体验、产品售后、合规经营方面均具有良好表现。
因此，从便于监管的角度看，今后很有可能电子烟销售终端会有别于传统烟草零售网点，例如便利店、食杂店、小超市等，而会加入品牌专营店、具有人脸识别功能的自动售货机等新型零售网点形式；而监管部门主要以向零售店面发放销售许可的方式，加强对线下渠道的集中监管。
· 结语 ·
截至4月中旬，企查查数据显示，全国经营范围包括电子烟的企业注册达到253531家，而相关数据显示电子烟从业人数为200万到300万之间，国内电子烟市场规模也不过数百亿元级别，不可能对所有现存的电子烟企业都发放牌照。首先，监管部门可能会挑选典型城市，先期进行电子烟专卖许可证制度试点，设置较高的准入门槛，对电子烟产业链关键环节实行前置审批；其次，一批首先取得牌照的大型企业将会脱颖而出，众多无牌小企业将面临被收购兼并或被关停的困境；最后，监管部门会运用行政执法手段加强牌照的后续监管，逐步规范电子烟市场经营活动，促进电子烟行业有序发展。
The End
