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新规速递 ｜ 图解《中华人民共和国反洗钱法》修订草案十大重要变化
新规速递 ｜ 图解《中华人民共和国反洗钱法》修订草案十大重要变化
回顾我国反洗钱制度发展的历史过程，从2006年我国通过FATF初步评估及人大审议通过我国的第一部反洗钱专门法律——《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称"《反洗钱法》"），2007年正式成为FATF成员，到逐步完成第二轮、第三轮及第四轮反洗钱互评估。十余年来，我国不断加强反洗钱顶层法律制度建设，伴随着监管措施不断加码、监管科技不断提高、金融机构合规性逐步提升，如今我国已经从门外汉逐步跻身全球反洗钱合规工作的领导者之一。
在十余年间，部门规章等层面反洗钱与反恐怖融资规定不断推陈出新，规则制定与监管态度逐步科学规范。但是，作为反洗钱的顶层法律制度-《反洗钱法》却已经逐步落后于时代。并且，在近期完成的第四轮互评估中，评估报告也指出了我国《反洗钱法》的不足与修订建议。在前述背景下，2020年4月15日，中国人民银行召开2020年反洗钱工作电视电话会议，正式启动《反洗钱法》的修改工作，《中华人民共和国反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》在刑法修正案（针对洗钱犯罪条款进行了修订）出台后亦登上了历史舞台。
反洗钱行业一直存在监管压力大、反洗钱义务履行困难、技术要求高、整体合规意识薄弱等较多问题，笔者希望本文不仅能作为法规的介绍，也能作为不断强化与树立正确法律意识的宣传教材，为单位及个人提供具有现实意义的帮助。
有鉴于此，本文中笔者将采用以图为主，兼配文字说明解释的方式，对本次征求意见稿中的十大变化进行介绍。
一、洗钱与反洗钱定义的国际化调整
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本次征求意见稿扩充了反洗钱定义的外延与内涵，原反洗钱法更侧重对7类上游犯罪的预防及遏制，本次征求意见稿将其扩展至了掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益，强调对各类违法犯罪活动的预防及遏制，这一调整亦是与国际社会洗钱与反洗钱监管规定的接轨，便于中国开展反洗钱的国际合作。
二、完善反洗钱监管与职能部门
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目前，我国在实际操作中，已经形成了以中国人民银行作为国务院反洗钱行政主管部门总领全国反洗钱工作、各地人民银行分支实际承担反洗钱监管职责的形式。并由人民银行赋予金融机构及特定非金融机构主管部门（如银保监会、证监会等）具体管理、监督等权限，同时履行向人民银行提供监管意见的义务。本次征求意见稿中，首次明确了监察机关在反洗钱工作中的配合职能，并要求行业自律组织发挥反洗钱协调和自律作用。仅就现状来看，行业自律组织在反洗钱工作中仍有更多参与空间。
三、反洗钱义务主体的重要变化
1、金融机构
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整体而言，金融机构中的反洗钱义务主体与以往要求无重大差异，但本次征求意见稿并未将如保险中介机构、银行卡清算机构、资金清算中心、基金销售机构等明确列为反洗钱义务主体，而相关主体已在今年4月15日发布的人民银行《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》中明确列为受反洗钱监管的主体。就我国反洗钱监管现状而言，相较美国与欧盟"举例+全面兜底"列明反洗钱义务主体的模式，较多金融机构及类金融机构义务范围不明与监管态度暧昧是一直以来的问题（比如对于私募基金的反洗钱监管，我国与欧美相比仍有较大差距）。
2、特定非金融机构
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自2018年《关于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知》下发至今，虽然人民银行在不断尝试推动特定非金融机构切实开展反洗钱工作，但实际成效不明显，这也导致在第四轮互评估中，我国特定非金融机构相关评价结果为"不合规"。此番现状促使本次《反洗钱法》修订内容中加入了较多与特定非金融机构相关的条款。当然，特定非金融机构并非在任何场景下均需履行反洗钱义务，仅在涉及法定反洗钱情形的情况下，方需要履行相应义务。
3、新增义务主体
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除传统的金融机构与非金融机构外，本次征求意见稿一大亮点即为：增加了普通个人和单位在特定场景下的反洗钱义务与责任。同时突破性地将个人与单位被纳入危恐名单、金融制裁名单及相应救济进行配套规定。相关内容我们将在下文进行具体介绍。
四、金融机构反洗钱义务的深化
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本次征求意见稿首先从标题上将原第三章"金融机构反洗钱义务"调整为"反洗钱义务"，并从具体条款上增加了义务主体。其次，就金融机构反洗钱义务而言，最大的变化为：结合FATF建议及多年来的监管规定思路，深化"以风险为本"的风控原则，也即无论从规定层面还是操作层面上，均强调金融机构自行识别系统洗钱风险，进而建立与自身风险状况相适应的内控制度并采取相应的具体风控措施。再次，从相应处罚条款的设计上也可看出，监管越发重视实质性合规而非形式合规。
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本次征求意见稿将客户身份识别制度调整为客户尽职调查制度，这一改变不仅在于是与FATF建议及西方国家的监管思路保持一致，也在于强调"尽职调查"中的"尽职"是一种具体的实质性要求，而非仅限于形式上的"识别"，此举是立法者意欲将合规责任真正实质性地锁定在金融机构身上。
五、明确特定非金融机构反洗钱义务
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特定非金融机构到底应如何履行反洗钱义务一直是实操中的未决事宜，本次征求意见稿一方面加入了大量关于特定非金融机构需履行义务的条款，以明确特定非金融机构的义务范围，意图对于相关义务进行更为清晰的勾勒。另一方面明确了特定非金融机构主管部门需要与人民银行共同履行其监管职责，规范与实操"双管齐下"对这一未决事宜进行解决。目前针对部分特定非金融机构（如房地产、贵金属交易）已陆续出台部分反洗钱细则规定，其他细化条文也将会陆续登场。
六、个人和单位的特定反洗钱义务
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本次征求意见稿首次加入了一般个人和单位的特定反洗钱义务，在此前的反洗钱工作中，金融机构经常面对公司员工或其亲友协助进行洗钱或其他不法行为，或客户不理解反洗钱工作内容不予配合业务工作等情形，为金融机构履行反洗钱义务带来一定障碍。据此，本次征求意见稿对个人和单位在反洗钱方面的特定义务做出规定，并对违反该类义务设置了刑事责任以下相应的行政罚则。此举不仅具有规范上的警示意义，同时补全了反洗钱的责任体系，完整了监管合规链条。
七、反洗钱调查与监管制度的革新与完善
1、反洗钱调查制度革新
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此本次征求意见稿首次对人民银行发起反洗钱调查的原因及其线索来源进行了明确，但相关情形均为并列罗列，未有先后差异或比重区分。笔者仅从经验出发对不同情形在实践中所占比重以下列图示方式予以列明，以供读者参考。
2、反洗钱监管规制完善
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上述全部规定均已在人民银行制定的专项规定中已有要求，本次征求意见稿新增、调整条款旨在为该等要求提供法律层面的条文基础。
八、反洗钱特别预防措施名单
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本次征求意见稿另一大亮点即为"反洗钱特别预防措施名单"相关条款。该名单与金融机构、特定非金融机构、任何个人和单位的特别预防措施履行义务相关联，并对清单的列入、后果、救济、司法原则作出了概念性规定，其无论从国际关系、司法系统、实操等方面均有举足轻重的意义，需要重点关注。
九、反洗钱国际合作与跨境义务
本次征求意见稿对境外机构要求境内金融机构配合反洗钱工作时，境内金融机构的应对方式作出规定：
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本次征求意见稿新增的国际合作与跨境义务相关条款，深刻的反映了现阶段我国在对外经济关系的态度，和近期新出台的《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》、制裁清单等同样贯彻了我国政府对境内信息与数据的保护、国际对等原则的尊重及对国家安全保护的高度重视。该等条款的加入更加完善了我国在反洗钱领域的立法完整性。
十、加码反洗钱处罚
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我国一直以来的反洗钱处罚频次、处罚力度处于历年提升的趋势，但与其他司法区域或他国执法情况相比尚属中规中矩，且对于特定非金融机构等的处罚规定并不明确。本次征求意见稿对各类处罚情形进行了明确，并增加了单位及个人的行政处罚、特定非金融机构的行政处罚及境外金融机构的行政处罚，详见上图。
结语
The End
