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新规解读 |《中华人民共和国反外国制裁法》正式颁布
新规解读 |《中华人民共和国反外国制裁法》正式颁布
一、立法目的和背景
按照今年3月两会上《全国⼈⺠代表⼤会常务委员会⼯作报告》中关于反制裁、反⼲涉、反制⻓臂管辖等方面的涉外⽴法任务要求，为维护国家主权、安全、发展利益，保护我国公民、组织的合法权益，国家应各界需求迅速出台了《反外国制裁法》。[1]
一直以来，中国坚持独立自主的和平外交政策，推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，推动构建人类命运共同体。然而自2018年中美贸易战以来，某些国家政府以涉疆、涉藏、涉港、涉台、涉东海南海、涉新冠疫情等各种理由，违反国际法和国际关系基本准则，依据其本国长臂管辖的法律对中国有关国家机关、组织和国家工作人员实施所谓"制裁"，粗暴干涉中国内政。
因此，《反外国制裁法》的及时出台，为依法反制外国歧视性措施提供了有力的法治支撑和保障，补足我国外交部对外宣布制裁措施的法律依据，将有利于依法反制境外制裁措施对我国的遏制打压，有效提升我国应对外部风险挑战的法治能力。
二、借鉴国际经验填补制裁领域立法空白，完善我国涉外法律体系
历史上，各国对他国的不当长臂管辖和制裁，已有相关反制和阻断效力法律的先例，我国制定《反外国制裁法》符合国际法惯例。早在1996年，欧盟为阻断美国制裁古巴、伊朗和利比亚的法案中具有域外效力的部分条款对欧盟之适用，颁布了《免受第三国立法及由此产生行动之域外适用影响的保护法案》。随后，欧盟在2018年8月6日对该法案进行更新，明确该修订"抵制外国法律在欧盟的域外适用效果"的目的。美国在其早期《出口管理法》（已被美国《出口管制改革法》取代）和《1976年税收改革法》（Tax Reform Act of 1976,"TRA"）中引入了反抵制规则，用以对抗对外国政府有害的单边和多边制裁行为，美国《出口管制改革法》（Export Control Reform Act，"ECRA"）包含了《2018年反抵制法》。反抵制法下的禁止行为包括有意和同意采取特定行为以表明将遵守、协助或支持相关外国制裁和抵制活动。
他山之石可以攻玉。为应对欧美的⻓臂管辖和制裁措施，我国已采取一些初步的反制裁举措。一是在行政规章层面，我国商务部在2020年9月19日颁布《不可靠实体清单规定》（商务部令2020年第4号）；2021年1月9日颁布《阻断外国法律与措施不当域外适⽤办法》（商务部令2021年第1号）（以下简称《阻断办法》）。二是外交部近期就涉港、涉疆和对台军售等问题，已对严重损害我国主权和利益的实体或个人宣布制裁，但上述措施均属行政手段，未体现于法律层面。而本次颁布的《反外国制裁法》填补了经济制裁领域中法律的空白，且在第十三条专门作出一个衔接性、兼容性规定："对于危害我国主权、安全、发展利益的行为，除本法规定外，有关法律、行政法规、部门规章可以规定采取其他必要的反制措施。"为下一步配套行政法规规章推动和落实反制裁措施提供充分的⽴法授权。《反外国制裁法》将成为应对挑战、防范外国制裁风险的重要法律工具，完善了我国涉外法律体系。
三、《反外国制裁法》的主要内容解析
《反外国制裁法》简洁明了，仅有16条，主要有以下内容。
（一）采取反制措施的前提条件
根据《反外国制裁法》第三条第二款的规定，采取反制措施的前提条件和被动的情形是先有外国制裁后有对等反制：外国国家违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政的，我国有权采取相应反制措施。
（二）反制措施的适用主体和对象
反制措施的适用主体既包括境内组织和个人，也包括境外所有的组织和个人。
根据《反外国制裁法》第三条、第四条，由国务院有关部门将相关个人、组织列入反制裁清单的标准为：国务院有关部门可以决定将直接或者间接参与制定、决定、实施违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政的个人、组织列入反制清单。
根据《反外国制裁法》第五条，国务院有关部门也可对下列个人、组织采取反制措施：（1）列入反制清单个人的配偶和直系亲属；（2）列入反制清单组织的高级管理人员或者实际控制人；（3）由列入反制清单个人担任高级管理人员的组织；（4）由列入反制清单个人和组织实际控制或者参与设立、运营的组织。
根据《反外国制裁法》第十一条，我国境内的组织和个人应当执行国务院有关部门采取的反制措施。第十二条规定，任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。
（三）反制措施的类型
根据《反外国制裁法》第六条，国务院有关部门可以按照各自职责和任务分工，对反制裁的适用对象采取以下措施：
（1）不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境；
（2）查封、扣押、冻结在我国境内的动产、不动产和其他各类财产；
（3）禁止或者限制我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动；
（4）其他必要措施。
（四）反制措施为行政终局决定行为无司法救济
根据《反外国制裁法》第六条，国务院有关部门依据本法第四条至第六条规定作出的决定为最终决定。即相对人，不得就反制措施等行政决定通过司法救济途径向人民法院提出行政诉讼，仅可请求行政救济途径。
相关移除黑名单的行政救济程序将根据《反外国制裁法》第八条部署，如相关依据的情形发生变化，国务院有关部门可以暂停、变更或者取消有关反制措施。
（五）反制工作机制和主管政府部门
做好反外国制裁工作，需要建立相关工作机制，有关部门协调联动、共同配合，主要由外交部或者国务院其他有关部门负责。反外国制裁法第十条规定，国家设立反外国制裁工作协调机制，负责统筹协调相关工作。国务院有关部门应当加强协同配合和信息共享，按照各自职责和任务分工确定和实施有关反制措施。第九条规定，反制清单和反制措施的确定、暂停、变更或者取消，由外交部或者国务院其他有关部门发布命令予以公布。
（六）相关法律后果和罚则
《反外国制裁法》从三个方面就法律后果作出了规定：一是我国境内的组织和个人应当执行国务院有关部门采取的反制措施。有关组织和个人违反规定的，国务院有关部门依法予以处理，限制或者禁止其从事相关活动。二是任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。有关组织和个人违反规定，侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。三是任何组织和个人不执行、不配合实施反制措施的，依法追究法律责任。
四、待解决的问题
《反外国制裁法》目前的规定相对宽泛和简要，仍需要相关的配套规章解决一些执法问题。目前主要是国际公法中制裁管辖权的冲突和解决。中国企业需要严格执行《反外国制裁法》第十一条、第十二条，但在实际交易中可能会产生相应的多法域管辖权冲突的问题，并且使企业面临"两难困境"。建议有关部门尽快出台更详细的措施，比如类似《阻断办法》中禁令、豁免制度等，明确对于哪些国家及哪些制裁措施实施反制措施，如何反制等这些执法的边界厘定问题。《反外国制裁法》出台，表明中国越来越善于运用国际规则维护国家主权、安全和发展利益，但中国深化改革、扩大开放的决心和意志是坚定不移的，反制措施也不应影响目前改革开放的成果。如何平衡两者关系，有待国家尽快出台相关的配套规章制度予以明确，以便于相关组织和个人开展合规工作。
[注]
