鉴于我国实行矿业权和土地使用权的双轨审批制（二分管理模式），因此，在取得矿业权的同时未必能够同时取得矿区土地使用权。而实现矿产资源的开采又必须依赖于矿山建设工程的竣工投产，故在现实操作层面又必须要求矿业权和矿区土地使用权的取得能够尽量做到同步或没有取得土地使用权的实质性障碍。但在实践过程中，由于矿山用地属于工矿建设用地，需要大量的建设用地指标，特别是当涉及到需要使用林地时，更是受到林地指标和建设用地指标的双重限制。

与此同时，就像一位从事建设用地审批的行政机关工作人员说的那样："我们县里每年就这么多林地指标和建设用地指标，要优先考虑民生工程吧，他们这个矿山项目只能往后排，争取每年解决一点用地问题，也只能这样了。"

于是，矛盾就此形成，采矿权人拿着一张允许开采却又无法开采的采矿许可证，等待着另一张能够取得但又不知何时能够取得的土地使用权证。久而久之，当期望变成失望，各种矿业用地乱像也便应运而生，以租代征、土地承包、在临时用地上建设矿山永久设施甚至堂而皇之的非法占地等问题屡见不鲜。

不过，令人感到欣慰的是，自然资源主管部门也逐渐开始反思并寻求解决该问题的方法和路径。2013年，浙江省率先提出了"净采矿权"的概念，即指采矿权出让前期的相关政策处理到位，竞得人不再受土地、地面附着物及固定资产等权益制约，且可进场开展矿山建设的拟出让采矿权。此后多年，多地自然资源主管部门亦开始学习浙江模式，努力探索完善"净采矿权"出让制度。终于，在《矿产资源法》（修订草稿）和自然资规﹝2019﹞7号文中，"净矿出让"制度被正式确立下来，成为矿权出让的基本原则和前提。而在此基础上，多地地方版7号文再次细化相关政策，为"净矿出让"的落地实施提供了具体标准和依据，如：

《重庆市规划自然资源局关于贯彻实施<自然资源部推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）>的意见》（渝规资规范〔2020〕6号）第九条规定："鼓励矿业权与土地使用权打捆出让，鼓励对采矿用地、用林、用草、搬迁安置、资产评估等统一确权估价，在出让收益外单列。"

《河南省自然资源厅关于进一步推进矿产资源管理改革有关事项的通知》（豫自然资规〔2020〕4号）第八条规定："各地要积极构建‘政府统筹、部门协同’的采矿权‘净矿’出让机制。县级自然资源主管部门要提请当地政府组织自然资源、生态环境、水利、应急、林业等部门对拟设矿区进行实地踏勘，对涉及的矿产资源、用地用林、环境保护、水土保持、安全生产等条件进行充分论证，相关部门签署的审查意见作为采矿权出让及办理用地、用林、环评、水保、安全等相关手续的依据。"

《云南省自然资源厅关于贯彻落实自然资源部推进矿产资源管理改革若干事项的实施意见（试行）》（云自然资规〔2020〕2号）第四条规定："采矿权‘净矿’出让前要坚持和完善矿业权出让联勘联审，建立出让项目库，确保出让范围符合各级各类规划管控要求和产业政策，落实环境保护、安全生产相关要求。对‘净矿’出让后采矿权竞得人切实做好服务保障工作，要及时办理用地、用林、用草等手续，为采矿权竞得人顺利实施开采活动创造良好条件。"

通过上述规定可以看出，在未来的矿业权出让活动中，相关行政机关必须依法保障竞得人在取得采矿权后可以直接开工建设、"拎包入住"。因此，重庆等地亦提出了"矿业权+土地使用权"捆绑打包出让的新模式，旨在实现矿权审批与土地使用权审批时间、空间上的一致性。虽然目前没有更多细节性、具体性的规定，但笔者相信，随着"净矿出让"制度的不断优化、完善，未来已来，吾辈可期。

笔者在同自然资源主管部门一线工作人员沟通后了解到，因目前涉矿法律法规均未明确规定行政机关可依职权主动发起注销程序，故在矿业权人未按照规定期限办理矿业权注销登记时，只能采用吊销的方式予以处理，却始终无法注销。这一程序上的Bug使得自然资源主管部门在面对侵犯矿业权的行政诉讼或民事诉讼中常常处于被动地位。

对此问题，笔者认为，行政机关依职权主动发起注销程序并非没有法律依据。《行政许可法》第七十条规定："有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。"由此观之，该条事实上已将矿业权到期后的自行废止，以及矿业权撤销、吊销等问题明确纳入应注销的范畴之内，且属于行政机关应当注销的情形。

令人感到欣喜的是，从安徽和新疆出台的地方版7号文中，上述观点正逐渐被自然资源主管部门接受和适用：

《安徽省自然资源厅关于贯彻落实矿产资源管理改革若干事项的实施意见》（皖自然资规〔2020〕5号）第四条第十五项："对属于本级管理的矿业权，其矿业权人由于自身原因在许可证有效期满前未申请延续登记的，由登记管理机关纳入已自行废止矿业权名单向社会公告并及时清理注销。"

《新疆维吾尔自治区矿产资源管理若干事项暂行办法》第十八条规定："【矿业权自行废止和注销】除不可抗力或政府及其有关部门原因外，矿产资源勘查、采矿许可证有效期届满，矿业权人未在规定期限内申请延续、保留、注销登记；或申请延续、保留时自然资源主管部门依法不予登记且矿业权人在规定期限内未申请注销登记的，按照矿业权出让、登记权限，由自然资源主管部门在门户网站（或同级政府门户网站）公示60日，公示期满无异议的自行废止，予以注销。"

实务中，许多矿山建设项目中都存在井巷工程不在矿区范围内的问题。而当遇到这样的问题时，行政机关到底是应该一刀切的限期拆除并给予行政罚款呢，还是需要根据具体情况分类解决呢，福建、内蒙古以及安徽给出了答案：

《福建省自然资源厅关于进一步规范矿业权申请有关事项的通知》（闽自然资发〔2021〕55号）第四条规定："由于历史原因，矿山企业已建井巷工程位于矿区范围外的，由县级自然资源主管部门组织实地踏勘核实，根据井巷工程位置、资源赋存等分类处置：（一）对井巷工程垂直投影在矿区平面范围内，但标高在矿区范围外的，按以下程序申请办理相关手续：1.论证报告编制及评审。矿山企业编写论证报告，并由县级自然资源主管部门组织专家对论证报告进行审查。2.公示。由省自然资源厅负责在全国矿业权登记信息及发布系统、省自然资源厅门户网站阳光矿政系统公示7个工作日。公示无异议的，由省自然资源厅出具意见。3.办理采矿权变更手续。采矿权人凭省自然资源厅出具的公示无异议意见，向登记管理机关申请办理采矿权变更登记手续（仅限井巷工程范围）；（二）对井巷工程在矿区平面范围外、采矿权之间存在空白地带需优化开拓系统、基于安全原因拟扩大露采矿山剥离面等需要调整矿区范围的情形，拟调整范围不涉及资源储量的，登记管理机关可通过矿政综合信息系统公开挂牌出让空白地带采矿权（可不受矿业权设置区划限制）并予以局部变更矿区范围；拟调整范围内涉及资源储量的，可由地方财政出资开展地质勘查工作，查明资源储量后通过公共资源交易平台以公开方式出让采矿权。"

《内蒙古自治区自然资源厅关于印发<矿产资源勘查登记管理规定><矿产资源开采登记管理规定>（试行）的通知》附件2《矿产资源开采登记管理规定》第六条第二十六项规定："矿山企业已建井巷工程或露天开拓工程位于矿区范围外的，由旗县自然资源主管部门查明情况。属于依法查处范围的，应先履行行政处罚程序，列入矿业权人勘查开采信息公示系统异常名录。盟市自然资源主管部门根据旗县核查结果，复核拟调整范围矿业权设置、勘查程度、资源赋存等情况：属于按照审查通过的开发利用方案建设的，按照开发利用方案申请调整矿区范围；属于未按照审查通过的开发利用方案建设的，组织原开发利用方案审查同级别专家组核实论证建设合理性，根据专家组意见确定调整范围，改建工程论证不合理的，依法处置。拟增加范围内涉及查明资源储量的，按照市场出让边角资源程序办理。"

笔者在办理非法采矿类案件时，常常遇到这样的问题，在2017年矿业权权益金制度改革之前，由于空白地无需缴纳价款，许多采矿权人在证载标高范围外探明储量形成储量报告及开发利用方案后，因标高调整同价款缴纳没有关联，故行政机关及采矿权人便都没有从形式上催促及办理采矿权证上的标高调整登记事项。但在公安进行侦查时，在发现存在证载标高范围内开采矿产资源的行为时，便将其定性为非法采矿罪。但事实上，笔者认为，行政机关是可以通过标高修正变更认可证载标高范围外开采的合法性问题的。

在这一问题上，内蒙古、安徽率先作出了回应：

《内蒙古自治区自然资源厅关于印发<矿产资源勘查登记管理规定><矿产资源开采登记管理规定>（试行）的通知》附件2《矿产资源开采登记管理规定》第六条第二十五项规定："已设采矿权登记开采标高，与办理登记时提交的经评审备案的矿产资源储量报告、评审通过的矿产资源开发利用方案、有偿处置资源赋存标高不一致的，采矿权人可按照采矿许可证矿区范围变更程序申请按照原登记提交资料更正采矿许可证登记标高。"

《安徽省自然资源厅关于贯彻落实矿产资源管理改革若干事项的实施意见》（皖自然资规〔2020〕5号）第三条第十六项规定："对发现存在坐标转换造成面积计算误差、露天采矿权标高与新立登记时依据的开发利用方案和生产设计不符、采矿权部分井巷工程位于矿区范围外等情形，应调查核实，按规定程序报批后据实纠正或者整改。"

依据上述规定，笔者认为，该项规定不仅仅是作为行政许可登记的修正（纠正）条款，更是对于采矿权人基于上述情况而在证载标高外实施开采行为是否具有合法性的追溯认定，对于非法采矿行政责任、刑事责任的界定亦起到了关键作用。

囿于篇幅有限，其实还有许多小惊喜想同各位朋友们分享，但留有一些空白，等待各位自己接力挖掘，也不失为一种弥补遗憾的方式。

与此同时，我们也要清醒的认识到，除了上述这些惊喜，其实还有一些"惊吓"也是值得关注和深思的。如对于探矿权延续时扣减面积的算法确定问题，有些地区强调"首设面积扣除已提交资源量范围部分，仍应扣减首设面积的25%。"但根据自然资源部矿业权司对7号文的解读来看，应从有利于企业的角度出发，探矿权延续登记时扣减面积的计算公式为：（勘查许可证载明面积-探明储量面积）×25%，即"先扣除探明储量面积再核减区块面积25%"。另如，对于协议出让情形限缩解释涉嫌违反上位法的问题，某些地区规定"已设采矿权需要利用原有生产系统开采利用采矿权平面范围内采矿权标高上下部资源的，金属类矿种采矿权可以协议方式向同一主体出让金属类矿产的探矿权、采矿权；非金属类矿种（普通建筑材料用砂石土类矿产除外）采矿权可以协议方式向同一主体出让原采矿许可证载明矿种的采矿权"，而自然资规﹝2019﹞7号文一方面没有将矿种划分为金属矿种和非金属矿种予以分别规定，另一方面亦没有限定非金属矿种采矿权人通过协议出让方式取得的只能是已有采矿许可证载明矿种的采矿权。因此，笔者认为上述规定本身存在违反上位法的嫌疑，值得我们进一步讨论。再如，异地置换补偿资源的问题，某些地区规定"砂石土矿投入生产初期，经第三方地质勘查单位论证，确实存在实际资源储量与出让资源储量差距较大或矿种不一致情况的，报同级人政府同意后，登记管理机关可为原采矿权人就近补划同矿种资源。补划资源后，应重新签订采矿权出让合同。"鉴于我国目前严格限制协议出让矿业权，而矿业权置换从形式上又必须以协议出让的方式进行，故在没有关于"矿业权置换"相关上位法细则出台的情况下，该项政策出发点虽然是为了解决现实问题，但从执行层面仍存在障碍和壁垒，需进一步研究解决。

最后，笔者想要表达的是，作为多年从事能源及自然资源法律服务的律师，很庆幸能够见证我国矿政管理体制的不断发展和完善。从这25地出台的地方版7号文中，我们看到了《矿产资源法》和矿政管理体制都已登上了新时代的巨轮。让我们一起成为这艘巨轮上的一名普通舵手，为矿业乘风破浪、扬帆起航穷尽所能、所悟、所思、所想。