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环境合规丨党政领导干部生态环境问责案例启示
环境合规丨党政领导干部生态环境问责案例启示
习近平总书记指出，生态文明建设事关中华民族永续发展和"两个一百年"奋斗目标的实现，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。党中央始终高度重视生态环境保护工作，十八大将生态文明写入党章，十九大修订党章时增加"增强绿水青山就是金山银山的意识""实行最严格的生态环境保护制度"等内容，党的二十大报告将"推动绿色发展，促进人与自然和谐共生"作为专章论述，再次强调严密防控环境风险，深入推进中央生态环境保护督察；[1]修订党章时新增"建设清洁美丽的世界"[2]。制度的落实关键在人，尤其是作为带头人的各级党政领导干部，本文以公示通报的党政领导干部问责案例为基础，通过大数据分析近年来党政领导干部因生态环境领域违法违纪被问责的原因，对党政领导干部生态环境领域的法纪风险提出建议。
一.
党政领导干部生态环境问责制度现状
2015年8月9日中共中央办公厅，国务院办公厅制定并出台了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》），《办法》被认为是现代体制下问责制的重大突破，其中党政同责与终身追责都体现着中央从严追责的手段与决心。此后，中央开始派驻环境保护督察组，明察暗访各省市生态环境问题线索，并将重点案件移交属地党委政府，厘清责任并严肃追责涉事的党政领导干部。2015年底至2018年，第一轮中央环境保护督察实现对全国31个省区市的全覆盖。在第一轮中央环保督察结束后，2018年起又对其中20个省份进行了督察"回头看"，即回访第一轮的督察结果，再次问责了一批党政领导干部。第一轮督察及"回头看"共有6000多名党政领导干部被问责。[3]2019年7月至2022年上半年又进行了第二轮共六批中央环境保护督察工作，问责人数持续增多。
《办法》列举了21种应当被问责的情形（见图一），问责方式综合多样，[4]包括组织处理、党纪政纪处分、刑事追责等。在终身追责制度下，生态环境损害责任成为党政干部政治生涯的持续 "炸点"，与涉案党政领导干部的评优评先以及提拔升迁[5]密切相关，严重者将受到责令辞职或者免职处理[6]。与此同时，各地以《办法》为基础，结合当地实际，纷纷出台与《办法》配套的实施细则，织密生态问责制度的笼子。
2019年6月6日中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《中央生态环境保护督察工作规定》（以下简称《环保督察规定》），明确生态环境保护督察制度，规范了生态环境保护督察工作内容和程序，继续贯彻落实党政同责与终身追责，以督察问责的方式倒逼各级党政干部真抓实干地解决生态环境问题。
（图一）
二.
党政领导干部生态环境问责的案例统计分析
（一）因环保督察受问责的干部数量多、级别高
以第一轮中央环境保护督察问责情况为例，[7]受问责党政领导干部数量逾4000多人（图二），被问责人级别为县处级及以上的干部，呈现以下特点：一是问责范围广，除港澳台之外的省级行政区都存在受问责的情形；二是问责人数多，环保督察导致大批党政干部被问责处罚，河南省、甘肃省、广东省和湖北省问责人数都高于200人；三是问责级别高，县处级及以上干部被问责人数规模较大。部分省部级中管干部受到问责，以甘肃省通报的祁连山国家级自然保护区生态环境问题问责为例，该案导致100名党政领导干部被追责，其中三名省部级干部被问责处理。[8]由此可见，中央环境保护督察采取层层追责的方式，倒逼各级领导干部认真严格地履行环境保护责任。
（图二）
（二）责任追究方式多样，处理结果从严
中央环境保护督察问责并不流于形式，而是实实在在地进行问责处罚。问责形式以党纪处分、政纪处分以及诫勉为主；更有甚者会面临组织处理，其中包括调离岗位、责令降职、辞职、免职等职级调整；而涉及违法犯罪的也会被移交司法机关、追究刑事责任（图三）。例如，因"秦岭北麓违建别墅"破环生态环境问题而落马的陕西省西安市环保局原局长罗某曾为西安某公司违规办理某房地产项目环评手续，罗某最终因受贿罪、巨额财产来源不明罪获刑十二年。[9]
（图三）
（三）问责原因涉及各类环境要素，违法行为表现多种多样
第一轮中央环境保护督察通报案例涉及的环境违法行为中，类型最多的是关于水污染以及自然保护区保护不力。此外，违规审批、大气污染、固废处理、企业超标排放、流域生态治理、落后产能淘汰等都是导致领导干部受到问责的主要原因（见图四）。例如"海南省海花岛违建项目"问题涉及相关部门违规办理审批手续，导致大量海域被违规填占；[10]"湖北宜昌长阳县花香水岸公司非法挖山采石"问题涉及相关部门对三峡库区重要生态功能区保护认识不足，放任企业长期以排险为名非法挖山采石；[11]"江苏镇江长江岸线清理整治推进不力"问题涉及对企业侵占岸线、超标排放污水等违法行为整治不力。[12]
（图四）
三.
党政领导干部生态环境责任风险的反思与建议
（一）重视生态文明建设，主动树立"红线"意识
2022年10月28日，生态环境部等十七家单位联合印发《关于推动职能部门做好生态环境保护工作的意见》，再次强调"加强督察问责和正向激励"。对领导干部而言，生态文明建设是事关民族复兴、国计民生，在严格的生态环境损害问责制度下，树立"红线"意识与正确的政绩观念，不为经济政绩盲目增长而破坏生态环境，不触碰诸如违规开发、侵占岸线、放任污染事件等环保高压线的同时，自觉贯彻新发展理念，坚持绿色原则推动高质量发展，尤为重要。
（二）建立全流程防范生态环境责任风险的有效保障机制
如前分析，领导干部的生态环境损害追责事项多元化，经济决策过程中容易忽视风险评估。因此，各级党委、政府应当建立健全立法、审批、决策、监管与整改的全流程生态环境责任风险防范体系。
1.立法修法方面。严格遵循《立法法》等各项规定，落实合法性审查及廉洁性评估制度。针对已制定的法规及规范性文件，严格按照要求开展规范性文件的清理及评估工作，定期审查过往发布的与生态环境有关的法规，如发现与上位法发生冲突的，及时废止或修订，并在未来的立法活动中严格依法立法。
2.立项审批方面。定期开展自查自纠工作。针对过往审批的与生态环境有关的项目，尤其注意如垃圾处理厂、污水处理厂、化工企业等"敏感"工程建设项目以及涉及自然保护区、江河湖泊水域等"红线"地区的开发建设项目。依法依规严格审批，针对按规定需要出具环评报告的"两高一资"项目，必须在项目方出具环评报告后方可审批，坚决杜绝"先上车后补票"的审批方式。
3.决策机制方面。针对涉及生态环境的规划、设计方案等需要决策的事项，要经过技术领域、法律领域专家论证并形成书面意见，并积极公开征求相关民众意见建议，做到决策的科学化、民主化，不可盲目决策。
4.监管执法方面。领导干部收到群众集体反映的环境污染及生态破坏线索，应当主动调查求证反映的问题是否属实。针对涉及饮用水源地等重大民生及多部门职责交叉问题，应当由各部门组建工作专班，确保有效督促整改。对重点企业开展"回头看"，避免监管失位，例如对高耗能工厂，应注意其产能是否符合国家规定，是否需要更新换代；对于高污染高排放的工厂，应注意其是否有超标排放、渗漏等风险；对于高敏感区域企业，应注意其项目运作是否合法合规等。若发现生态环境违法问题，应积极采取措施应对，不作为、慢作为、监管不力亦存在被追责的风险。
5.整改落实方面。各级领导干部在中央环保督察行动后，应当真抓实干地履行整改方案，不可仅为了应付上级检查而敷衍整改。在中央环保督察行动持续的"回头看"与专项行动制度下，敷衍整改只会加大干部被问责的风险。
（三）充分发挥专业人士的智库作用
党政领导干部应充分发挥政府法律顾问、公职律师与专业律师的作用，最大程度预防、控制并有效规避问责风险。立法方面，宜征求律师对草案的合法性审查意见；审批决策方面，宜由律师参与"敏感"项目审批与合法性论证工作，重大项目宜聘请律师参与决策论证开发运营全流程，为项目的合规运行提供法律保障；监管方面，建议邀请律师参与违法违规案件查处工作，确保法律适用的准确性；整改方面，可以聘请第三方专业机构参与整改方案的制定、执行效果评估，确保整改落地落实，降低后续问责风险。
[注]