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澳大利亚或限制天然气出口：中国企业如何应对
澳大利亚或限制天然气出口：中国企业如何应对
前言
近年来，国际天然气市场剧烈波动，欧洲对液化天然气（“LNG"）的进口需求大增，澳大利亚也因此将更多的天然气现货用于出口，这引发了澳国内对本国市场可能出现天然气供应短缺的担忧。2023年，澳大利亚正式修订了国内天然气安全保障机制（Australian Domestic Gas Security Mechanism，简称“新版ADGSM"），强化了其在国内天然气供应短缺时发布LNG出口限制的规定。虽然澳政府至今尚未正式发布限制，但箭在弦上一触即发，其潜在影响不容中国企业忽视。
一、什么是ADGSM？
ADGSM是澳大利亚政府在国内天然气供应短缺时管制LNG出口，确保优先供应国内市场的最后手段。[1]如果澳大利亚资源部长预计将出现天然气供应短缺，其将限制LNG项目的出口。资源部长在做决定前将听取专家建议以及下列机构的意见：[2]
（a）澳大利亚能源市场运营商（AEMO）；
（b）澳大利亚竞争与消费者委员会（ACCC）；及
（c）行业和其他政府机构。
ADGSM其实早在2017年7月1日已经生效，但2023年做了重大修订，其法律框架体现在：
* 1958年海关（禁止出口）法规（Customs (Prohibited Exports) Regulations 1958）（2023年3月30日修订）
* 海关（禁止出口）（实施澳大利亚国内天然气安全保障机制）指引（Customs (Prohibited Exports) (Operation of the Australian Domestic Gas Security Mechanism) Guidelines 2023）（2023年3月30日由澳大利亚资源部长签发）
澳资源部长解释说此前的旧版ADGSM不适合应对2022年发生的能源危机及此后的市场波动，所以需要修订。[3]
二、新版ADGSM主要规定
（1）怎样确定国内供应短缺？
根据新版ADGSM，资源部长将每个季度（而不是每个年度）评估一次国内市场是否存在天然气供应短缺。
如需启动机制，在发布通知之前，资源部长也可与LNG行业协商，确定自愿的、由行业主导的解决方案。
最后，部长必须以书面形式向各个LNG项目提前通知其有意启动ADGSM出口限制，通知中将包含LNG短缺预测信息，及LNG项目可能获得的许可类型。
资源部长还将与LNG开采商、出口商、进口商以及其他LNG项目参与者进一步磋商。即使部长已经发出通知，其与业界磋商后也可以收回成命，取消出口限制。
自部长通知之日起，接受咨询的人员将有至少30日的时间向部长提供可能影响短缺预测的任何信息，而部长将在其发出通知日后的45日内做出决定。
2023年9月28日，资源部长宣布2024年第一季度（1-3月）不会发生天然气供应短缺，即使出现短缺，不需要减少LNG出口也能解决，因此下个季度不会启动LNG出口限制。[4]澳大利亚地处南半球，1-3月是其夏季，一般是澳国内天然气需求的低谷。
（2）认定国内供应短缺后，怎样出口？
一旦资源部长确定某个季度为LNG供应短缺季，则澳大利亚所有LNG开采商和出口商都必须获得出口许可才能继续出口。所有的出口商都需要平等地承担起优先保障国内市场供应的责任，而不是像以前那样出口较多者多担责任，内销较多者少担责任。
出口许可分为两类：无限量出口许可（unlimited volume permissions）和限量出口许可（allowable volume permissions）。
一般认为，不受LNG短缺波动所影响的地区的LNG项目，可能被授予无限量出口许可。例如澳大利亚东部地区出现天然气供应短缺，但西部和北部没有，那么西部和北部的LNG项目可能就会获得无限量出口许可。
位于短缺市场区域的LNG项目更有可能获得限量出口许可。资源部长可以确定出口许可量（该项目当季产量减去其应分摊的本地市场保供责任量），也可以附加其认为合适的任何条件。
澳政府允许买卖限量出口许可。例如A项目持有限量出口许可但许可量不足，其可以向同样持有限量出口许可的B项目购买其用不完的许可量。但无限量出口许可则不能买卖。
（3）对LNG长协的保护
澳资源部长指出：新版ADGSM也加强了对于国际投资者的保护，特别是与来自日韩和马来西亚等关键市场的买家签订了长期合同的项目。[5]
根据新版ADGSM，如果卖方获批的许可量小于长期合同规定的其有义务提供的“最低供应量"，卖方可以向部长申请认定其长期合同是“受保护的长期合同"并申请增加许可量。
“最低供应量"包括买方根据原合同行使选择权增加的且卖方根据原合同必须提供的量，但不包括签署原合同之后双方又重新协商或修改合同而新增的量。
“受保护的长期合同"指用于支撑LNG项目最终投资决策（“FID"，即Final Investment Decision）的LNG长协，并在FID之前或之后12个月签署。所谓“支撑FID"，是因为LNG项目投资大、周期长，项目方一般需要签订长协锁定一批基础买家，确保销路无忧，才能完成项目融资及建设。
受保护的长期合同的类型包括框架合同和谅解备忘录（只要其后续发展为买卖长协）。如果长期合同约定买方有权指定交货时间，则部长应考虑买方的交货时间要求。如果长期合同约定了每月的供应量，部长应按月拆分供应量。如果长期合同没有约定每月的供应量，部长可以假设每月供应量是一样的。
部长可能要求卖方先穷尽其他商业手段（例如向其他澳洲卖方购买许可量或者在全球市场上购买替代气源用来供应给自己的买方），如果仍无法解决才能获批增加许可量。部长也可能要求卖方承诺增加产能帮助解决国内天然气供应短缺，以此作为批准其增加出口许可量的条件。
新版ADGSM对于现货合同，以及不能用于支撑FID的长协，都没有提供特殊的保护机制，所以这些合同的买家将面临更高的风险。
三、中国企业如何应对
根据新版ADGSM，澳资源部长每季度评估一次其国内市场是否存在短缺，如果短缺就限制LNG出口。但是，国际LNG现货市场的买卖合同通常在交货日前几个月就已签订，买卖双方无法预测几个月后到底是短缺季还是非短缺季。如果后来澳政府启动出口限制，就会对买卖双方的供货安排、运输船排期、接收站窗口期、满足下游用户需求等方面带来许多挑战。
（1）如果新版ADGSM导致澳洲出口商无法供货，中国企业可以考虑根据合同对卖方追责。如果买卖合同是在新版ADGSM之前签订的，就需要考虑这个出口限制是否属于合同中规定的“不可抗力"。此外，合同的管辖法律也可能对政府管制出口的行为是否属于“不可抗力"有相关规定或判例。需要注意的是，国际LNG买卖合同一般适用英美澳洲等国法律，这些国家都属于普通法系，其法律与中国法有着很大的差异，认定“不可抗力"主要看合同的约定。相关链接：《“不可抗力"引发的跨国天然气买卖合同纠纷相关问题研究》
（2）今后签订LNG买卖合同时，澳大利亚卖方可能会要求明确规定“ADGSM出口限制"属于合同规定的不可抗力。新版ADGSM将如何影响LNG合同价格？如何修改合同条款措辞或用作交换其他条件？如何将此风险与自己的下游合同相衔接？如何分散风险增加其他采购渠道？如何要求澳洲卖方承诺必要时采购替代气源或采购其他卖家的许可量继续供应？如何规定卖方需向澳政府申请认定“受保护的长期合同"？如何在特定条件下要求卖方就短供做出赔偿？如何在短供或不可抗力达到某种程度时解除合同？这些都需要中国企业及其法律顾问仔细谋划、随机应变。如果还是照搬以往的合同模板，可能会面临诸多风险。
（3）另外需要注意，根据新版ADGSM，部分LNG长协可以得到特殊保护，受影响更多的还是LNG现货合同买家。采购澳洲LNG的中国企业，最好还是作为基础买家签署用于支撑LNG项目FID的长协。
（4）澳大利亚与中国签订了《中华人民共和国政府与澳大利亚政府相互鼓励和保护投资协定》和《中华人民共和国政府和澳大利亚政府自由贸易协定》。这些条约为中国投资者在澳大利亚的投资提供了各种保护，如防止无偿征收、提供公平公正待遇、国民待遇、非歧视等。中国和澳大利亚都已加入《关于解决国家和他国国民之间投资争端公约》。在澳投资LNG项目的中国投资者如因澳限制LNG出口措施蒙受不公平的损失，必要时也可以评估根据国际条约提起仲裁或诉讼的可行性。
[注]
[1] https://www.industry.gov.au/mining-oil-and-gas/oil-and-gas/securing-australian-domestic-gas-supply
[2] 同注1
[3] https://www.minister.industry.gov.au/ministers/king/media-releases/reforms-ensure-domestic-gas-supply-protect-long-term-contracts
[4] https://www.industry.gov.au/news/gas-supply-and-demand-outlook-2024-quarter-1
[5] https://www.minister.industry.gov.au/ministers/king/media-releases/reforms-ensure-domestic-gas-supply-protect-long-term-contracts
