2024年3月15日，依据第778号国务院令，《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》（下称“《实施条例》”）公布，将于2024年7月1日起正式施行。

作为自1993年《消费者权益保护法》实施以来首次出台的配套行政法规，《实施条例》共7章53条，针对我国近年在传统消费领域与平台经济领域出现的新情况、新问题，如虚假宣传、刷好评产业链、不公平格式条款、预付式消费侵权、“职业打假人”恶意索赔、大数据“杀熟”、过度收集消费者信息等引发社会广泛关注且实务中争议较大的问题，予以精准回应。在加大消费者权益保护力度的同时，对企业合规经营提出了更高的要求。本文总结梳理《实施条例》中亮点条款，并从企业合规管理的视角提出应对建议。

新出台的《实施条例》对于《消费者权益保护法》基本框架进行了完善与细化，采纳了地方性消费者权益保护条例的先进治理经验，同时与《产品质量法》、《电子商务法》等相关行业领域专门法律制度紧密衔接，促进了消费者权益保护法律体系的协调统一。

一、规范消费索赔行为

近年来随着消费者维权意识的提升，以及司法实践对于消费者维权的支持，催生出一大批所谓的“职业打假人”。虽然“职业打假人”对于净化消费市场，提升中国消费者的维权意识有着一定的积极作用，但部分人利用《消费者权益保护法》第五十五条“退一赔三”的规定以投诉举报为名行牟利之实，对并不会影响商品使用的瑕疵重复投诉举报，不仅对经营者的正常商业活动构成严重干扰，还给行政执法机关和司法机关增加了很多不必要工作负担，浪费执法和司法资源。

1. 惩罚性赔偿瑕疵豁免情形

在《实施条例》出台前，对于“职业打假人”这一问题的争议，主要集中在“职业打假人”是否属于《消费者权益保护法》所保护的“一般消费者”上。我们理解，新规暂未正面回应“职业打假人”的消费者属性，而是新增设了两种明确不适用“退一赔三”惩罚性赔偿的情形，即：（1）商品标签标识、说明书、宣传材料等存在不影响商品质量且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外；以及（2）通过夹带、掉包、造假、篡改商品生产日期、捏造事实等方式骗取经营者的赔偿或者对经营者进行敲诈勒索的除外。

其中第（1）项回应了实务中常见的针对产品标签、宣发介质瑕疵提起索赔的问题——部分具有牟利意图的产品购买者利用《消费者权益保护法》第五十五条“退一赔三”的规定，在明知产品只是轻微宣发瑕疵的情况下，通过滥诉、缠诉以牟取赔偿利益。对于该类牟利性索赔，虽然《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》中明确“依法规范牟利性‘打假’和索赔行为”，但各地执法机关在具体执行上裁量标准不一致，可能会出现“和稀泥”的现象，在一定程度上助长了“牟利性索赔”的风气。

本次《实施条例》第四十九条新增条款，体现出立法机关对于牟利性索赔、职业打假等争议行为的负面评价趋势，第四十九条采纳《食品安全法》第一百四十八条第二款惩罚性赔偿瑕疵豁免的立法方式，将“食品”扩大到“全部产品或服务”，并将“（广告）宣传材料”也纳入瑕疵豁免范围。

第（2）项明确了可以对长期以牟利方式打假的“职业群体”的敲诈勒索行为处以行政处罚甚至衔接刑事责任，这对于遏制“职业打假”的不良社会风气起到一定震慑作用。但要注意严格适用范围，即只有满足“诈骗”或“敲诈勒索”行为构成要件的才能依照《治安管理处罚法》甚至《刑法》追究责任。

2. 企业合规建议

《实施条例》第四十九条虽然侧重于保护经营者正常商事活动，但严格限定了产品或服务瑕疵豁免的条件，因此该条绝非意味着对于经营者产品和服务的标签标识、说明书、宣传材料等瑕疵的放任。在实践中经营者要主张《实施条例》第四十九条的瑕疵豁免，必须承担同时满足“不影响商品或服务质量”和“不对消费者造成误导”这两个条件的举证责任，此处经营者负有较重的举证责任。同时，由于《实施条例》第四十九条未认定“职业打假人”的性质，对于上述两种瑕疵豁免情形之外的牟利性索赔问题认定仍存在一定争议，建议持续关注相关司法解释与司法裁判。

二、治理预付式消费侵权问题

预付式消费是广泛用于娱乐、健身、美容、旅游、餐饮各类生活场景的消费方式，消费者为了在未来分批次接受特定的服务或商品，预先向经营者支付一定价款费用，存储在商业预付卡中。与买卖合同、服务合同相比，预付式消费最显著的特征在于消费者向经营者预先付款。虽然商业预付卡在减少现钞使用、便利公众支付、刺激消费等方面发挥了一定作用，但由于商业预付卡市场监管不严、违反财务纪律、缺乏风险防范机制，很容易引发公款消费、收卡受贿、大规模投诉纠纷等突出问题。

2012年9月，商务部发布《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（以下简称“《管理办法》”）。根据该规定，商务部对从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人，开展单用途商业预付卡业务有监督管辖权。此后各地方政府先后颁布地方单用途商业预付卡管理办法，由各行业主管部门对其管理范畴内的单用途商业预付卡进行管理。

1. 预付式消费条款细化

《实施条例》第二十二条在《消费者权益保护法》第五十三条的基础上进一步细化，增加了（1）“经营者出现重大经营风险停止收取预付款”的要求；（2）“经营者决定停业或者迁移服务场所”的提前告知义务，并且在此情形下，消费者享有的自主选择“继续履行”或“要求退还未消费的预付款余额”的权利。同时，《实施条例》第五十条第二款规定了经营者违反第二十二条规定的行政责任。

虽然上述条款确有细化，但未涉及对经营者所预收的资金进行合理监管的规定，难以全面确保消费者预交资金的安全性，这也就无法从根源上解决预付式消费维权艰难的困境。目前一些地方性法规对于规制预付式消费市场进行了前沿探索，比如2024年3月1日，上海市体育局发布的《上海市体育健身行业预付式消费经营活动监管实施办法（征求意见稿）》就从经营信息公示、书面告知义务、预收资金限期限次限额、信息报送和风险警示制度、预收资金存管等方面对预付式消费经营者提出了要求。

2. 企业合规建议

《实施条例》出台后，提供预付式消费的经营者需要注意新的合规要求，具体包括以下几点：

（1）预付式消费合同需采用书面要式合同，未签订书面合同的预付式消费行为可能会有效力瑕疵风险；

（2）预付式消费合同成立后，经营者不得降低产品或服务质量、不能任意加价；

（3）经营者出现“有可能影响经营者按照合同约定或者交易习惯正常提供商品”的重大经营风险时，应当停止收取预付款；

（4）经营者不能“失联跑路”，决定停业或者迁移服务场所前，经营者有提前告知消费者的义务，并且必须提前30日在其经营场所、网站、网店首页等的醒目位置公告经营者的有效联系方式等信息，违反者将被追究行政责任。需要提醒经营者注意的是，“提前30日公告”是经营者“决定停业或者迁移服务场所”的必要义务，即使经营者以其他方式提前告知了消费者，也不能免除该公告义务的履行。

三、格式条款的订入限制

实践中经常出现大型企业经营者在其用户条款中指定管辖法院，该约定争议解决法院往往在经营者住所地，这变相增加了消费者维权的成本和难度。如《中国消费者报》曾连续报道了30多家企业在“用户协议”中，采用格式条款限定消费纠纷处理方式、管辖法院而对消费者不公的现象[1]。《实施条例》第十七条正是回应了这类“格式条款指定管辖”的问题，明确格式条款不得限定争议解决方式乃至指定管辖法院。

1. 限制格式条款类型细化

《实施条例》第十七条在《消费者权益保护法》概括规定的基础上，进一步细化了限制的格式条款类型，具体包括：（1）限制消费者依法变更或者解除合同的条款；（2）限制消费者选择诉讼或者仲裁解决消费争议的条款；（3）限制消费者选择其他经营者的商品或者服务的条款。

2. 企业合规建议

企业在制定格式条款合同时，需要及时考量立法的更新以及司法裁量的最新进展，以降低诉讼风险。《实施条款》颁布后，经营者需要注意除了传统的免除或者减轻其责任、加重消费者的责任的条款外，限制消费者变更或者解除合同的条款、 限制管辖权的条款、限制消费选择权条款，都将面临该条款被认定为无效的法律风险。

同时，由于《实施条例》并未对经营者提示义务作出具体规定，因此在提示义务的认定上，可以参考《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>合同编通则若干问题的解释》第十条的规定，由提供格式条款的一方对其已经尽到提示义务或者说明义务承担举证责任，采用“通常足以引起对方注意的文字、符号、字体等明显标识”或“就与对方有重大利害关系的异常条款的概念、内容及其法律后果以书面或者口头形式向对方作出通常能够理解的解释说明的”才可认为尽到了提示或说明义务。而对于通过互联网等信息网络订立的电子合同，提供格式条款的一方仅以采取了“设置勾选、弹窗”等方式不能认为尽到了提示或说明义务。

四、其他亮点条款

本次《实施条例》还有不少亮点，在消费者权利保护方面，进一步细化了消费者各项权利。如增加消费者瑕疵产品召回的“建议权”；强调消费者“知情权”保护，禁止大数据“杀熟”等价格歧视和差别待遇，经营者提供自动展期、自动续费等方式的服务，需要自动续费日期节点前以显著方式提请消费者注意；强化消费者“自主选择权”保护，禁止强迫消费、二选一，限制搭售经营；重申对消费者个人信息的保护，要求经营者收集个人信息需遵循个“最小必要原则”，并未经消费者同意，不得实施电话营销等。

《实施条例》对于作为特殊消费者的老年人和未成年人给予特殊保护。如《实施条例》第十五条“经营者不得通过虚假或者引人误解的宣传，虚构或者夸大商品或者服务的治疗、保健、养生等功效，诱导老年人等消费者购买明显不符合其实际需求的商品或者服务”，专门列举针对老年人的虚假宣传、虚假广告，体现立法机关对于老年保健养生骗局的关注。《实施条例》第十六条则聚焦未成年人游戏沉迷问题，与《未成年人保护法》相衔接。

在经营者经营行为规范方面，《实施条例》进一步细化电商广告监管规定。《实施条例》明确直播营销平台的消费者权益保护义务，直播营销平台经营者应当明确消费争议解决机制，无法提供消费者维权所需直播间运营者信息的网络直播营销平台经营者，需要承担相应责任；重申根据商业广告的本质属性和现行《广告法》规定，符合广告属性的直播营销内容的需要依照《广告法》的有关规定履行广告发布者、广告经营者或者广告代言人的义务。

对于电商平台中常见的“刷销量”及控评现象，本次《实施条例》明确禁止“虚构商品或者服务交易信息、经营数据，篡改、编造、隐匿用户评价”的行为。尤其是“隐匿差评”的控评手段，也一并被纳入规制范畴。

[注] 

[1] https://mp.weixin.qq.com/s/wef3XjLf2bQZLJAZAZEOew