近年来，中国企业在全球市场的影响力不断扩大，特别是在欧盟市场上，越来越多的中国企业选择“出海”进行投资并寻找新的发展增长点。欧盟的监管体系旨在维护市场公平竞争、保护消费者权益以及推动可持续发展，面对愈加复杂多变的国际环境，中国企业在进入欧盟市场时，可能也将面临着诸多合规挑战，并需要充分了解和适应欧盟的监管体系，包括市场准入、竞争法、环境保护等方面的法律法规，以实现在欧洲市场的成功落地。

有关中国企业出海欧盟的相关监管规则及案例研究是一个相对庞大、复杂且动态变化的课题。本文选取了《外国补贴条例》这一欧盟最新落地的监管条例作为切入口，通过条文分析和涉外国补贴调查案例梳理，以尝试窥析欧盟对于中国企业的最新监管态度和趋势，协助中国企业更好地评估出海欧盟的监管风险与合规要点。

一、《外国补贴条例》背景速递

2023年1月12日，欧盟第2022/2560号《关于扭曲欧盟内部市场的外国补贴条例》（Regulation (EU) 2022/2560 of the European Parliament and of the Council of 14 December 2022 on foreign subsidies distorting the internal market，简称“《外国补贴条例》（FSR）”）正式生效，并从2023年7月12日起开始实施。2023年7月10日，欧盟委员会（“欧委会”）通过了第2023/1441号《外国补贴条例实施细则》，该实施细则规定了经营者集中和公开采购招标的申报程序和申报内容、计算时限的规则以及涉嫌扭曲性外国补贴案件初步审查和深入调查的程序规定。《外国补贴条例》及其实施细则的实施意味着从2023年7月12日起，欧委会可以依职权对在欧经营企业启动外国补贴调查。自2023年10月12日起，对于超过特定门槛的并购及公共采购活动，企业亦需开始履行申报义务。

根据《外国补贴条例》，欧委会有权调查非欧盟政府对在欧盟境内运营的公司的财务支持情况。如果欧委会发现这些财务支持构成扭曲性补贴，则可以采取措施以纠正扭曲的效果。《外国补贴条例》项下共引入了三类调查程序，分别为：

1、基于经营者集中（concentrations）申报的调查程序，以调查非欧盟国家政府对涉案经营者集中的财务支持，标准为被收购公司、参与合并的一方或合资企业的欧盟营业额（EU turnover）超过5亿欧元，并且参与方在过去三年内获得的外国财务支持超过5000万欧元；

2、基于公共采购投标申报的调查程序，以调查涉及非欧盟国家政府对涉案公共采购投标的财务支持，标准为预计合同价值至少为2.5亿欧元，并且投标涉及的每个第三国的外国财务支持在过去三年内至少为400万欧元；以及

3、依职权审查程序（ex officio review procedure），即欧委会可以自主启动调查。

对于上述第1-2类基于申报的调查程序，如相关的活动超过规定门槛，则当事人必须在达成经营者集中或被授予公共采购之前申报来自非欧盟公共机构的财务支持。即使是未达到门槛的经营者集中和公共采购程序，欧委会如果怀疑存在扭曲性外国补贴，仍有权要求相关主体进行临时申报。在欧委会审查之前，参与方不得完成该集中，被审查的投标人也不得被授予合同。而对于第3类依职权审查程序，如果有信息表明存在外国补贴扭曲欧盟内部市场的可能性，则欧委会可以主动启动调查。

根据《外国补贴条例》第7条的规定，对于外国补贴给欧盟市场造成的扭曲性影响，欧委会有权采取减少产能或市场存在、禁止投资、将受益于外国补贴而取得或研发的资产进行许可、公布研发成果、剥离资产、终止集中、偿还外国补贴本金及利息、调整治理结构等救济措施。

二、欧委会针对中国企业启动的外国补贴调查进展梳理

截至本文发布日，在《外国补贴条例》开始适用至今的短短一年内，欧委会已启动了5起针对中国企业在欧盟经济活动的外国补贴调查程序，涉及铁路机车、光伏、风电和安检设备等多项产品。相关调查的关键节点及最新进展梳理如下：

1、2024年2月欧委会对某轨道交通公司启动外国补贴调查：《外国补贴条例》生效后欧委会启动的第一项深入调查（in-depth investigation）

• 2024年2月，欧委会发布公告，称已于当日启动对某中国轨道交通公司的外国补贴调查。该调查事关一项由保加利亚政府部门发起的公共采购程序，涉及采购数列电动推拉式列车以及相关的维护和人员培训服务。根据欧委会公告，该公司于2024年1月22日向欧委会提交了完整的申报，此后欧委会认为有充分的迹象表明该公司收到了扭曲欧盟内部市场的外国补贴，并据此启动了深入调查（in-depth investigation）。[1]

• 2024年3月，欧委会再次发布公告，称由于该公司已退出了保加利亚政府部门的公共采购招标程序，因此欧委会决定终止对该公司的外国补贴调查。[2]

2、2024年4月欧委会对某能源公司和某电气公司启动两项外国补贴调查

• 2024年4月3日，欧委会再次发布公告，称已于当日启动一起针对我国某能源公司的外国补贴调查，和另外一起针对我国某电气公司的外国补贴调查。该两项调查涉及罗马尼亚政府部门发布的一项公共采购招标项目，与罗马尼亚一个光伏园区的设计、施工和运营有关。该两项深入调查均是在上述公司向欧委会申报，并经欧委会初步评估并确认存在扭曲市场的外国补贴后正式启动。[3]

• 2024年4月22日，欧委会发布简报，称鉴于某能源公司在申报前三年收到的所谓外国补贴（包括政府拨款、退税、财政激励、融资等）将为其带来重大的潜在经济优势，欧委会认为有充分的迹象表明该能源公司已获得可能扭曲内部市场的外国补贴。同时，欧委会邀请欧盟成员国、第三国及其他个人或企业对此结论提供评论意见。[4]

• 同日（4月22日），欧委会还发布了针对某电气公司的调查简报，称有充分的迹象表明其获得了所谓外国补贴，包括政府拨款、退税、财政激励、融资以及货物销售和服务提供等，从而得出结论认为该电气公司已获得可能扭曲内部市场的外国补贴。[5]

• 2024年5月13日，欧委会发布公告称，上述两家公司均已退出了罗马尼亚的光伏园区公共采购招标项目，因此欧委会决定终止对其的外国补贴调查。[6]

3、2024年4月欧委会对多家中国风力涡轮机供应商启动外国补贴调查

• 2024年4月9日，欧委会执行副主席Vestager在一次演讲中公开宣布，已于当日启动对中国风力涡轮机供应商的问询，并正在调查西班牙、希腊、法国、罗马尼亚和保加利亚发展风电场的条件。

• 2024年7月，据公开新闻报道，欧盟已经扩大了对中国风力涡轮机供应商的外国补贴调查，将在德国开展业务的中国企业也纳入了调查范围。[7]

4、2024年4月欧委会依据《外国补贴条例》对某安检设备供应商展开主动调查

• 2024年4月23日，欧委会官方公告称，当日已对一家从事安检设备生产和销售的企业开展突击检查，依据是有迹象表明该企业接受了外国补贴。该等突击检查系初步调查的方式之一，一旦欧委会认为有充分的迹象表明存在扭曲性的外国补贴，则将启动深入调查。

• 根据中国机电产品进出口商会向我国商务部提交的申请书，4月23日欧委会竞争总司与当地执法人员、警察在对该企业进行突袭检查时，控制了公司信息化设备和员工手机，检查了办公室文件并要求获取相关数据，并威胁企业如不配合将处以其全球营业额1%的处罚。5月29日，该供应商就欧委会突击检查正当性等问题起诉至欧盟普通法院，并于同日向普通法院提出临时措施申请。[8]

• 2024年8月12日，欧盟普通法院针对该安检设备供应商的临时措施申请出具书面裁定，驳回了其申请事项。

从上述时间线可以看出，近一年来欧委会频繁启动对于中国企业的涉补贴调查，力度之大超乎预期，且已对中国企业出海欧盟造成一定打击。其中，在上述第1-3起外国补贴调查启动后，相关企业已退出欧盟国家的公共采购招标程序。该等外国补贴调查不仅对中国企业经营造成重大损失，亦对相关欧盟国家的招标程序造成负面影响。例如，在某轨道交通公司退出保加利亚项目竞标后，因仅剩的西班牙公司无法按期交付，保加利亚政府被迫取消了招标项目。[9]

在2024年4月9日的一次演讲中，欧委会执行副主席Vestager使用了“打地鼠”（whack-a-mole）一词形容对中国企业的外国补贴调查，并称需要超越逐案调查（case-by-case approach）的系统化的方法（systematic approach）以对中国企业进行监管。[10]我们理解该等表述显示了欧委会不仅高度关注中国企业在欧盟的经营活动，且可能将持续加强对外国补贴问题的监管。我们预计未来欧盟针对中国企业的外国补贴调查力度可能不会放缓，甚至存在加强趋势，从个案上升至更为系统化的监管。

三、中国商务部已就欧盟外国补贴调查中的相关做法启动贸易投资壁垒调查

鉴于欧盟针对中国企业开展的上述外国补贴调查及相关做法，中国机电产品进出口商会2024年6月17日向我国商务部提交了申请书，请求就欧盟依据《外国补贴条例》及其实施细则对中国企业调查中采取的相关做法进行贸易投资壁垒调查。商务部经审查后发布公告，决定自2024年7月10日起就欧盟《外国补贴条例》调查中采取的相关做法进行贸易投资壁垒调查（商务部公告2024年第28号）。[11]

• 根据《公告》第二条，被调查措施包括“欧盟依据《外国补贴条例》及其实施细则对中国企业开展的初步审查、深度调查以及突袭检查等调查中采取的相关做法”；相关产品“主要涉及铁路机车、光伏、风电、安检设备等产品。”

• 根据《公告》第四条，本次调查应在2025年1月10日前结束，特殊情况下可延长至2025年4月10日。

• 该《公告》附件所发布的中国机电产品进出口商会向商务部提交的《申请书》详细列举了欧盟《外国补贴条例》及相关做法存在的问题，包括对“外国补贴”的认定宽泛模糊、审查涉及主体范围庞大且时限要求不合理、调查缺乏程序正当性等（相关申请书公开版本可通过商务部官网公告查询）。[12]

从商务部、相关行业协会和涉案企业的迅速反应和应对措施来看，面对欧委会来势汹汹的监管大潮，无论是中国政府还是出海企业都将采取相较以往更加积极和坚韧的态度，并通过采取全方位的措施应对严峻的监管考验。

四、针对欧盟外国补贴条例所涉风险的合规提示

1、自《外国补贴条例》生效并适用以来，欧委会来势汹汹，高度关注中国企业在欧经营活动，并频繁发动针对中国企业的外国补贴调查。在欧经营中国企业应当高度关注欧委会的最新监管动态，并就本公司所面临的监管风险尽早开展评估并制定有关欧委会调查、突击检查的应对预案。

2、当前欧委会针对中国企业开展外国补贴调查的行业涉及光伏、风能等清洁能源行业，符合欧委会当前的行业监管重点。但考虑到欧委会意图加强对中国企业的所谓补贴问题的处理，我们认为无法排除欧委会针对其他行业的中国龙头企业开展相关调查的可能性。因此我们建议其他行业（例如半导体、安全设备、化工等行业）在欧经营中国企业亦应对欧盟监管保持一定警惕。

3、计划在欧开展经营活动的中国企业在开展并购、合资企业设立和公共采购投标活动前，应将《外国补贴条例》所带来的监管风险一并纳入风险评估事项，并及时寻求专业律师的建议。

4、考虑到欧委会可依职权主动开展外国补贴调查，已在欧开展经营活动的中国企业亦应当适时评估此前经营活动（特别是涉及2018年7月12日以后经营活动）和正在进行的经营活动所面临的监管风险，必要时寻求专业律师的建议。

[注] 

[1] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_887

[2] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/statement_24_1729

[3] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_24_1803

[4] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C_202402830

[5] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52024XC02832

[6] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/statement_24_2570

[7] https://new.qq.com/rain/a/20240711A033CC00

[8] 中国机电产品进出口商会《关于对欧盟<外国补贴条例>调查相关做法进行贸易投资壁垒调查的申请书》，第5页，https://www.mofcom.gov.cn/zwgk/zcfb/art/2024/art_d2a237a0cd204ea6b89559470a630744.html

[9] 中国机电产品进出口商会《关于对欧盟<外国补贴条例>调查相关做法进行贸易投资壁垒调查的申请书》，第4页，https://www.mofcom.gov.cn/zwgk/zcfb/art/2024/art_d2a237a0cd204ea6b89559470a630744.html

[10] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_24_1927

[11] https://www.mofcom.gov.cn/zwgk/zcfb/art/2024/art_d2a237a0cd204ea6b89559470a630744.html

[12] https://www.mofcom.gov.cn/zwgk/zcfb/art/2024/art_d2a237a0cd204ea6b89559470a630744.html