引言

措施费，是建设工程造价中不可或缺的一项。《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500—2013）中，对措施费进行了明确的规定：在工程量清单中要编制措施项目，且措施费应成为工程造价中的单列费用之一。司法实践中，绝大部分建设工程施工合同纠纷涉及工程价款争议，而其中的措施费由于具有“非实体”的特点，往往成为案件的疑点、难点问题，类似案情的不同案件的司法认定和处理可能大相径庭，甚至南辕北辙。本文将对司法实践中常见及疑难的措施费争议进行探讨。

一、措施费

（一）措施费的定义和构成

1、建筑安装工程措施费

根据住房和城乡建设部、财政部《建筑安装工程费用项目组成》[1]（以下简称《建安工程规范》）的规定，措施费（也有规范称“措施项目费”）是指：为完成建设工程施工，发生于该工程施工前和施工过程中的技术、生活、安全、环境保护等方面的费用，是建筑安装工程费的组成部分。具体包括：环境保护费、文明施工费、安全施工费、临时设施费、夜间施工费、二次搬运费、大型机械设备进出场及安拆费、混凝土、钢筋混凝土模板及支架费、脚手架费、已完工程及设备保护费、施工排水、降水费等。[2]

2、公路工程措施费

根据交通运输部《公路工程建设项目概算预算编制办法》[3]对公路工程措施费的规定，公路工程措施费包括：冬季施工增加费、雨季施工增加费、夜间施工增加费、特殊地区施工增加费（高原、风沙、沿海地区）、行车干扰施工增加费、施工辅助费、工地转移费等。与建筑安装工程的措施费相比，公路工程的措施费更多体现了线性工程施工过程中的流动性和地理、气候条件的多样性。尽管建筑安装工程和公路工程在特性和施工需求上存在差异，导致两者的措施费项目不尽相同，但它们共同的核心目的在于确保工程项目的顺利推进和完成以及完工后的验收、维护和管理。

（二）措施费计价方式

根据价格条件的不同，措施费的计价方式主要分为两种：单价措施费和总价措施费。

1、单价措施费

单价措施费的计算与分部分项工程计算一样，需要按照一定的项目设置、计算规则、特征描述和工作内容，先进行工程量计算，然后按照工程情况确定每个单项的综合单价，最后得到单价措施费的总费用[4]，例如混凝土模板、脚手架、垂直运输等。单价措施费具有造价占比高、持续时间长、类型多样、技术迭代快的特点[5]。

2、总价措施费

总价措施费不依赖于具体的工程量计算，而是通过费率来确定。各地造价管理部门会发布参考费率，供工程计价各方参考使用。在计算中，一般是按照一定的计费基础与费率相乘即可[6]，例如夜间施工费、二次搬运费、冬雨期施工等。以系数计算的总价措施费的特点是业主方包干支付，施工单位按需支出，盈亏自负。[7]

二、典型措施费争议

正如前文所述，措施费具有“非实体”的特点，在工程量变更的情况下，措施费的认定和结算争议较为常见，例如：发承包双方对哪些是措施费项目、措施费项目的建安费用与工程实体的造价结算是否应加以区分、是否因工程设计变更导致措施费项目必须调整、采用何种取费标准等，均可能出现争议。

（一）是否措施项目

1、水中桩基础及下部结构施工措施项目——钢栈桥等

根据交通运输部《公路工程工程量清单计价规范（征求意见稿）》（以下简称《公路工程量清单》）[8]中的规定，在第100章总则费用当中包括：安全生产费、临时工程与设施费、临时道路费等措施费。而根据司法案例来看，对于钢栈桥等大型钢结构设施的修建费用是否应包含在上述措施费用中，承发包双方往往存在争议。

钢栈桥的施工，常见于“水中下部构造措施费项目”，除非在施工合同或者施工图中特别界定或者标示为工程实体部分，否则，通常是指在跨越水面、‌沟渠或既有构造物新建桥梁时，‌为运输建筑材料、‌施工机械设备以及施工人员通行而修建的临时桥梁。另外在新建桥梁工程中，根据施工现场的具体条件和需求，除钢栈桥以外可能还需搭建钢平台、钢围堰等大型钢结构的施工方案。但钢栈桥等措施项目的实施可能涉及高昂的建安成本，它们虽然不构成工程实体的一部分，却在工程实体之外形成了规模较大的临时结构和成本支出。实践中，承包人在按照合同约定计取第100章总则费用后，往往还会对钢栈桥等措施费工程单独主张工程造价或者主张额外的建安费用。此类争议的核心在于：钢栈桥是属于独立的工程实体，还是按照措施项目折旧取费，抑或是否应当另行计取工程价款。

在公路工程领域，钢栈桥、钢平台和钢围堰也常被视为水中桩基础及下部结构施工措施项目。从施工方案的角度分析，钢栈桥、钢平台和钢围堰共同构成了一个统一的整体，其为桥梁工程下部结构施工提供着施工作业面的条件及或施工便利。同时，毋庸置疑，作为措施费项目的钢栈桥等在局部工程完工后是需要拆除的，这也表明措施费项目的钢材往往是可以回收利用的，如果按照全新工程计取建安费用而非折旧取费，可能造成发承包双方权利义务的明显失衡。

综上，在明确钢栈桥等不属于工程实体而属于措施费项目后，应结合发承包双方的具体合同约定以及措施费项目的形成原因及费用构成，考虑是否应作为临时工程与设施费用而包括在第100章总则费用中。这一点在司法实践中也得到了最高人民法院案例的印证，例如：在（2021）最高法民终128x号案件中，最高人民法院直接引用：“钢栈桥作为施工措施项目，所使用的钢结构材料属于周转使用，并非永久性使用，拆除后的钢结构材料可以用于其他用途……”。综上，对于钢栈桥等措施项目的工程价款，应当结合工程已经计取的措施费加以审视，若此类费用已经包括在第100章总则费用当中的，不应单独计取；若承包人未实际获得相应措施费的，则有权按照措施项目的计费标准和计价方式主张相应的工程款。

2、上下层道路交叉施工区域的防护棚费用

工程实践中，为了确保安全作业，承包人通常需要在施工方案中考虑道路交叉作业的问题，例如在上下层道路交叉施工区域修建防护棚。修建防护棚的作用主要是防止高空坠物、施工用水、用料等影响行人、车辆安全，也就是说，防护棚是保证建设工程主体质量和施工安全的临时设施，项目整体竣工后便将随之拆除。由于防护棚的建安费用动辄十万元以上，其是否应包括在安全施工费中往往存在争议。

根据《建设工程工程量清单计价规范》（以下简称“工程量清单计价规范”）第2.0.22条[9]的术语定义：安全文明施工费，指在合同履行过程中，承包人按照国家法律、法规、标准等规定，为保证安全施工、文明施工，保护现场内外环境和搭拆临时设施等所采用的措施而发生的费用。安全文明施工费属于措施费，包括安全施工费、文明施工费、环境保护费、临时设施费。对于修建防护棚的费用是否应当纳入安全施工费，往往存在一定争议。

例如，某广东省的施工项目，承包人搭设了钢筋加工防护棚、小型机械防护棚、标准化施工电梯防护棚、标准化安全通道防护棚、办公区和生活区防护棚，承发包双方对于上述防护棚的计价产生争议。发包人认为，定额的安全文明施工措施项目已明确包含垂直方向交叉作业防护，上述防护棚的费用都含在按系数计算的安全文明施工措施费内。承包人认为，广东省安全文明施工的相关规定中未包含上述防护棚，故上述的防护棚应按施工组织设计方案，另行计价。

参考广东省建设工程标准定额站发布的《关于仁和横琴（国际）中医药创新中心总包工程计价争议的复函》[10]的意见，对于多种防护棚修建费用的计取进行了说明，该定额站认为：《广东省建筑与装饰工程综合定额（2010）》的安全文明施工措施项目中垂直方向交叉作业防护的要求为“设置防护隔离棚或其他设施”，故设置在施工作业区内的钢筋加工防护棚、标准化施工电梯防护棚、小型机械防护棚、标准化安全通道防护棚已在按系数计算的安全文明施工措施费内考虑。办公区、生活区，按安全施工要求应设置在非作业区，与作业区保持安全距离，但由于场地的原因，搭设在塔吊覆盖半径范围内的，应由承包人在勘察施工现场时考虑在其投标报价费率之中，不另行计价。

仅以定额站意见来看，一定程度上支持了上下层道路交叉施工区域的防护棚费用属于措施费应纳入安全施工费，不另行计取工程价款的观点。但在不同案情下，对于措施项目的计费或者取费，实际情况可能更为复杂，仍需具体案情具体分析，避免实务处理中因不了解措施项目的特点而产生的实体处理偏差。

3、措施钢筋费用

工程施工中，措施钢筋的设置是为了确保受力钢筋能够准确布置到位，措施钢筋包括马镫筋、梯子筋等。措施钢筋与措施项目的名称中均包含“措施”二字，由于措施钢筋不可周转使用的特性，承发包双方就措施钢筋费用产生争议的情况并不少见。部分发包人以措施钢筋费用已经包含在相关措施项目中为由拒绝另外支付，而不可周转使用的措施钢筋通常也会成为建筑物实体的一部分，故在司法实践中，对于发包人主张不予支付措施钢筋费用的，人民法院通常不予支持。

在（2023）津02民终3385号[11]案件中，天津市第二中级人民法院维持了一审法院的判决认定：关于措施钢筋量不应包含在工程量中计价，应包含在措施费中，固定单价1100元/吨和900元/吨包含措施费……因双方合同并未约定固定单价中包含措施钢筋，故措施钢筋应单独计算。

在（2017）苏民终1536号[12]案件中，江苏省高级人民法院也认可：……且鉴定报告中的措施费部分不包含措施钢筋费用，马凳筋是措施筋，不属于措施项目范围，应按照钢筋量计取。……某某公司主张该部分钢筋属于措施钢筋，应计入措施费，因措施费中不含措施钢筋，对该部分工程不计量没有依据。

（二）措施费计价标准

在工程实践中，即便发包人与承包人就措施项目的认定达成一致，双方仍可能在措施费的计价标准上出现分歧。争议焦点常见于：措施费的结算是否应一概依据合同中约定的标准，抑或依据定额标准或者鉴定意见来确定。对此，笔者进行了类案检索，在此对具有代表性的裁判观点进行简要归纳。

1、建设工程施工合同约定的措施费结算标准与建筑行业主管部门颁布的工程定额标准和造价计价方法不一致的，应以合同约定为准

司法实践中，对于措施费应当按照合同约定结算还是政府指导价计算的争议，当承发包双方合同约定的计价标准不违反法律强制性规定时，人民法院通常充分尊重当事人意思自治。

以南通市通州百盛市政工程有限公司与苏州市吴江东太湖综合开发有限公司建设工程施工合同纠纷案[13]为例，江苏省高院认为：一般情形下，合同约定工程价款会低于按照定额标准按实结算的工程价款，在合同无效时，如果允许承包人按照定额标准结算工程价款且将高于合同约定工程价款，就会使其获得比合同有效情形下更多的利益，故从平等保护合同双方当事人的利益考虑，在建设工程施工合同无效，但建设工程经竣工验收合格的情况下，发包人也有权请求参照合同约定支付工程款。现某太湖公司要求参照《建筑工程施工合同》结算工程款，应予以支持。某市政公司主张该司法解释赋予其要求参照合同约定或者定额标准结算工程款的选择权，显然扩大了司法解释的文义，于法无据。此外，如果某市政公司压低报价中标涉案工程之后，又允许其在结算时以低于成本价为由主张中标合同无效而按照定额标准结算工程价款，将极大损害其他投标人的利益，此亦为法律所不允许。故某市政公司要求按照姑苏造价事务所依据市政定额计算的工程造价结算涉案工程款，无事实和法律依据，本院不予支持。

又如在（2014）津高民一终字第0002号[14]案件中，天津市高院同样认为：施工措施费的计价标准或计价方法应遵从当事人约定原则。如发包人与承包人在施工合同中约定了施工措施费的计价标准或计价方法，应从其约定，只要当事人的约定不违反法律和行政法规的强制性规定，充分尊重当事人的意思表示。即使建设工程施工合同约定的结算标准与建筑行业主管部门颁布的工程定额标准和造价计价方法不一致的，同样应以合同约定为准。

2、合同约定不明时，按照定额计算措施费

当合同的措施费结算标准不明确，且通过合同解释等方法仍然无法得出准确的结算标准时，人民法院通常认为，应当以定额标准进行结算。以某集团有限公司与廊坊某房地产开发有限公司等的建设工程施工合同纠纷案[15]为例，最高人民法院认为：关于一、二审判决对脚手架、模板措施费的计价依据是否正确问题。《解约及退场协议》虽然约定工程费按照施工方案进行调整，但该约定并未明确约定工程按照施工方案如何进行调整，属于约定不明。从一、二审查明的事实看，某集团申请的专家证人亦认为，如果措施费一次摊销需要双方在合同中确认。在双方合同并未确认措施费可以一次摊销的情况下，某集团主张措施费应一次摊销的理由不能成立，故鉴定报告按照2008河北定额计算措施费有一定依据，一、二审法院予以采信，并无不当。

3、若包干费低于正常取费，措施费包干范畴之外的措施费仍应按照实际发生计取

虽然承发包双方对于措施费结算标准已在合同中进行了明确约定，但在诉讼过程中，双方当事人一致同意鉴定，并对鉴定的范围、定价方法、鉴定依据等事项达成一致的，应以鉴定意见结论为准，发包人仅以合同约定了措施费总价包干为由主张排除鉴定意见的，人民法院通常不予支持。

以临城兴业矿产资源有限公司与中国十五冶金建设集团有限公司建设工程施工合同纠纷案[16]为例，最高人民法院认为：关于措施费计算，合同专用条款第22条关于合同价款及调整第22.1款合同价款确定方法第（5）项，系以列举方式对措施费用包干进行了约定，一审中鉴定人员出庭接受质询并以书面补充意见明确，双方约定的包干费低于正常取费，鉴定结论中的措施费除合同约定明确列举的项目外，还包含其他项目的措施费用1741300.91元。一审判决认定双方合同明确约定纳入措施费包干范畴之外的措施费仍应按照实际发生计取，并无不当，兴业公司仅以双方约定了包干费为由，主张鉴定结论对措施费存在重复计取，依据不足。

4、对未施工工程的措施费未予支持，并告知当事人可另行协商，或以补充证据、更客观优化的方案重新鉴定后再行解决

建设工程项目因各种原因遭遇停工，不能继续施工，但承包方可能已对措施项目进行了相应投入，对于这部分措施费用的计取，司法实践中呈现出三种不同的观点：

第一种观点认为，应直接根据工程实际完成的比例来计取措施费。这种计算方式简单直接，依据合同中约定的计价标准，按照工程完成的百分比进行费用的计算。

第二种观点认为，由于某些措施费在施工前期已经发生，或者是为了整个工程的顺利进行而提供的保障，不能简单地按照工程完成的比例来计取。这种观点主张，应该考虑每项措施费用发生的具体时间，并结合工程的实际进度，以合理的方式确定费用的具体数额。该种观点认为，不能完全依照合同约定，而应根据实际发生的费用来确定金额。此类情形下，当事人通常委托司法鉴定机构对承包方实际支出的措施费用进行专业的鉴定，措施费的金额则以鉴定意见为准。

第三种观点认为，如果鉴定机构无法提供准确的鉴定意见的，因案涉工程履行存在特殊性，现有材料不足以确保就措施费得出准确的鉴定意见，法院综合考虑本案实际情况，本着尽快解决纠纷，暂时搁置争议的原则，对未施工工程的措施费未予支持，并告知当事人可另行协商，或以补充证据、更客观优化的方案重新鉴定后再行解决，亦无不当。本项观点援引自最高人民法院在江苏省建工集团有限公司、常州现代世博科技有限公司建设工程施工合同纠纷[17]案件中的认定和处理。

三、关于措施费的其他裁判观点

1、双方对工程变更引起的措施费增加不能协商一致，发包人主张按照总价包干的合同约定进行结算的，人民法院予以支持

承发包双方在合同中约定总价包干，并且在实际施工过程中，发包人或者其委托的监理单位没有对工程增量作出同意的意思表示的，部分法院对于承包人要求增加措施费的诉讼请求不予支持，仍裁定按照措施费总价包干的合同约定进行结算。

以中海工程建设总局有限公司、青岛某船舶公司船坞建造合同纠纷案[18]为例，在该案中，最高人民法院认为：北京某建设公司主张的填石筑路费用，是指在施工过程中为了进行开挖作业和弃土作业，而修建临时性道路的费用支出。根据合同约定，在施工场地开通便道、修筑施工所需道路，属于北京某建设公司在建设施工过程中应尽的合同义务。根据《招标文件》及《施工合同》的约定，因施工需要建设临时道路的费用，由北京某建设公司承担，对于该项施工中因地质原因增加费用的风险，北京某建设公司应在投标报价时予以充分考虑。在青岛某船舶公司招标时已经组织投标人进行现场踏勘的情况下，北京某建设公司未予充分考虑地质风险，低报或漏报措施费的后果应由北京某建设公司自行承担。同时，在案涉工程施工过程中，双方当事人之间的工程业务联系单、工程例会会议纪要均未明确体现北京某建设公司填石筑路系因青岛某船舶公司提供的地质资料不完整、不全面、不真实所致；监理或业务人员亦未作出过该工程量属于合同外另行增加施工的意思表示。因此，北京某建设公司主张由青岛某船舶公司承担该部分费用，没有事实根据和合同依据。

2、合同约定措施费总价包干，但发包人或其委托的监理单位对工程增量明确表示同意时，措施费也应当予以调整

即便承发包双方在合同中明确约定了措施费总价包干并且即便发生工程变更措施费也不进行调整，但在实际施工中，发包人或其委托的监理单位对工程增量作出了同意的意思表示。那么在工程结算时，发包人再要求按照措施费总价包干的约定进行结算，部分法院不予支持，认为措施费应当据实结算。

以沈阳地铁集团有限公司、中铁城建集团第三工程有限公司建设工程施工合同纠纷案[19]为例，在该案中，最高人民法院认为：对于没有工程签证单的增加措施费投入项目，在《工程结算单》中，地铁集团工程一处和监理单位对于此项费用均持“同意”意见，也可以认定该项费用是在合同总价之外实际发生的项目费用。因此，地铁集团关于不予支付工程增量价款的申请再审理由，不能被支持。

3、即便合同约定总价包干，且双方当事人无法协商一致或未出具签证等材料，部分法院仍可能依据公平原则调整措施费

针对工程变更引起的措施费争议，在实践中还存在一些特殊情况：承发包双方约定措施费总价包干且不予调整，在施工过程中双方也未就措施费的增加协商一致，发包人或其委托的监理单位也未就工程增量作出同意的意思表示，但部分法院会依据公平原则行使自由裁量权，对措施费进行调整。

以中国某某建设有限公司、四川某某股份有限公司建设工程合同纠纷案[20]为例，成都市中级人民法院认为：本院认为应正确理解“措施费包干”的含义，某某建设公司对措施费包干的承诺是以招标文件的相关要求为基础，基于对合同约定工程的合理预期而作出的，而设计变更引起的施工技术措施改变是施工方签订合同时无法预见的。在工程发生设计变更，导致施工方配合工程施工所必须进行的措施项目内容发生较大变化的情况下，一味强调“包干”而不予调整可能对当事人的民事权利义务造成实质的不公平，……一审法院直接以《工程结算审核报告》未认定增加措施费为由不予支持不当。后，成都市中级人民法院撤销一审判决，将案件发回重审。

又如S生态园林有限公司、山东H建设工程有限公司建设工程施工合同纠纷案[21]中，淄博市中级人民法院认为：施工签证所涉内容或应总包要求，或业主、监理同意，或变更设计而产生，其他的则不包含在列举的措施费中，双方以签证形式进行确认，而对于报价之内的措施费上诉人戊公司却均未再单独给被上诉人丁公司出具签证，施工签证所涉措施费用如不计取亦有违公平原则。 

结语

如前所述，关于措施项目及措施费的约定，建议工程实践中加以关注：

1、房建项目和公路工程项目的特点不同，其措施项目和措施费的规定亦有所不同，宜分别按照《建设工程工程量清单计价规范》《公路工程建设项目概算预算编制办法》等规定进行明确列项，并对计价方式等予以明确约定。

2、提前预判特定施工项目是否构成措施项目，以及其具体属于哪一类措施项目，以减少后续的界定争议。

3、尽管措施费总价包干的约定较为普遍，但工程量的变更几乎不可避免，故应明确约定工程量变更时措施费是否需要调整，以及调整的具体方式。

4、建议在合同中完整约定措施项目及其实施主体，避免漏项，并明确约定缺漏措施费项目的处理规则。

5、提前预判措施项目或者措施费争议，及时固定相关证据并及时行权。

[注] 

[1] 《建筑安装工程费用项目组成》建标[2013]44号.

[2] 《城市轨道交通建筑安装工程费用标准编制规则》建标〔2011〕159号

[3] 交通运输部路网监测与应急处置中心.JTG/T 3830—2018,公路工程建设项目概算预算编制办法[S].北京：人民交通出版社股份有限公司，2019.

[4] 刘大同,赵彬,王敏.工程造价中措施费确定的国际对比研究[J].工程造价管理,2023,(04):16-22.DOI:10.19730/j.cnki.1008-2166.2023-04-016.

[5] 白慧敏.基于造价管理的建设工程安全文明施工措施费管理研究[J].化肥设计,2018,56(05):59-62；转引自洪雅杰.建筑工程措施项目费计价管理浅析[J].住宅产业,2021,(10):83-86.

[6] 刘大同,赵彬,王敏.工程造价中措施费确定的国际对比研究[J].工程造价管理,2023,(04):16-22.DOI:10.19730/j.cnki.1008-2166.2023-04-016.

[7] 洪雅杰.建筑工程措施项目费计价管理浅析[J].住宅产业,2021,(10):83-86.

[8] 交通运输部《公路工程工程量清单计价规范（征求意见稿）》（JTG 3840—201X）.

[9] 《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）2.0.22安全文明施工费：在合同履行过程中，承包人按照国家法律、法规、标准等规定，为保证安全施工、文明施工，保护现场内外环境和搭拆临时设施等所采用的措施而发生的费用.

[10] 广东省建设工程标准定额站《关于仁和横琴（国际）中医药创新中心总包工程计价争议的复函》，粤标定复函〔2022〕40号

[11] 天津ｘ、ｘｘ建设工程分包合同纠纷，（2023）津02民终3385号.

[12] 江苏登壹建设工程有限公司与连云港亿诚置业有限公司建设工程施工合同纠纷，（2017）苏民终1536号.

[13] 南通市通州百盛市政工程有限公司与苏州市吴江东太湖综合开发有限公司建设工程施工合同纠纷， （2014）苏民终字第00367号.

[14] 张某1诉张某2、天津市宝孚建筑服务有限公司等建设工程分包合同纠纷案，（2014）津高民一终字第0002号.

[15] 某集团有限公司与廊坊果岭湾房地产开发有限公司、廊坊市泽汇投资咨询有限公司、北京盛泽东方教育投资管理有限公司建设工程施工合同纠纷，（2018）最高法民申1xx号.

[16] 临城兴业矿产资源有限公司与中国十五冶金建设集团有限公司建设工程施工合同纠纷， （2016）最高法民终437号.

[17] 江苏省建工集团有限公司、常州现代世博科技有限公司建设工程施工合同纠纷，（2018）最高法民申1514号.

[18] 中海工程建设总局有限公司、青岛某船舶公司船坞建造合同纠纷，（2021）最高法民申43xx号.

[19] 沈阳地铁集团有限公司、中铁城建集团第三工程有限公司建设工程施工合同纠纷，（2019）最高法民申1422号.

[20] 中国某某建设有限公司、四川某某股份有限公司建设工程合同纠纷，（2019）川01民终27xx号.

[21] S生态园林有限公司、山东H建设工程有限公司建设工程施工合同纠纷，（2021）鲁03民终43xx号