一、《指引》重点内容解读

（一）全面细化了对违法行为的检察监督机制

《指引》第三条规定：“破产检察监督主要包括以下内容：（一）人民法院破产审理程序中的违法行为，以及与破产相衔接关联的各类民事诉讼活动，包括确有错误的生效裁判、审判程序违法行为、违法执行或怠于执行等行为；（二）破产管理人的消极履职或者不当履职、违法履职行为；（三）债权人、债务人、债务人的出资人、投资人以及其他利害关系人的违法行为；（四）行政机关违法行使职权或者怠于行使职权的行为；（五）负有协助义务的主体不履行或者怠于履行协助义务的行为；（六）其他影响或者阻碍破产程序的违法行为。”

根据上述规定，检察机关在有权对破产案件中的破产管理人、债务人、债权人等利害关系人的违法行为予以监督的同时，对人民法院破产审理程序中的违法行为亦有权监督，其中包括确有错误的生效裁判、审判程序违法行为、违法执行或怠于执行等。

需要说明的是，根据《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“《民事诉讼法》”）、《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称“《监督规则》”）等法律法规之规定，检察机关作为法律监督机关，有权对审判人员的违法行为予以监督，但前述法律规定未明确何谓违法行为以及如何监督等问题。在破产实践中，影响当事人权利义务的重大决策，通常由债权人大会、债委会或者管理人直接做出，但是这种事项又会向法院报备。当债权人等主体向法院反映某一决策具有违法性时，破产受理法院兼具运动员与裁判员的双重属性，而且破产受理法院对某一决策的违法性进行审查是否属于审判行为亦有争议。质言之，现有法律法规缺乏具备操作性的，能够对法院违法审判行为进行有效监督、约束与救济的规定。

因此，各地检察机关结合破产程序综合性程序的特点以及实践中的现实需求，对破产案件中包含法院在内的全部主体的违法行为予以全面监督，有利于在难以区分违法主体时进行统一规范。当然，这种检察监督范围仅限于“违法行为”，避免了检察监督权力的不必要扩张，体现了检察权的谦抑性原则。

（二）适当介入意思自治，提供了多元化的法律救济路径

在破产程序中，影响债权人合法权益的重大事项应通过债权人会议集体决策，决策结果属于私法意思自治范畴，但程序性事项应严格遵循法律规定。《指引》第五节“对债权人会议的监督”的相关规定中指出，检察机关审查要素包括“审查债权人会议的召开程序是否合法”以及“审查债权人会议决议的表决程序是否合法”。

根据上述规定，检察机关将有权对破产程序中唯一的权力机关债权人会议的召开和表决程序进行审查，单个债权人在认为其合法权益受到损害时也将有新的救济路径，即债权人有权申请检察机关启动破产检察监督，也可由检察机关依职权主动启动。

（三）为管理人审查认定虚假债权与诉讼等事项提供了新的处置路径

针对实践中虚假债权与虚假诉讼等违法犯罪行为易发的情形，《指引》从两个层面进行规范，具体如下：

其一，《指引》对管理人审查债权规定了底线要求。《指引》第二十七条第一款规定：“管理人应通过调取债权凭证、银行流水等方式，核实申报的债权是否真实存在以及是否存在虚增债权、普通债权冒充优先债权等情形。”在实践中，对于管理人如何审查债权并无具体规定，不同案件中不同管理人的审查力度不尽相同，如管理人均按照这一规定，严格落实债权审查确认流程，将会提高债权审查的准确性，提升相关方造假成本，并给造假者充分震慑；

其二，《指引》针对管理人在处理以虚假诉讼方式取得的生效法律文书时难以有效救济等问题，明确了检察机关可通过检察建议等方式提供路径支持。《指引》第五十七条规定：“以检察建议方式对破产程序以及债权申报中的虚假仲裁裁决、虚假人民调解协议的司法确认裁定等进行监督，以抗诉、再审检察建议方式对与破产程序相关联的民事生效裁判进行监督。”

综上，检察机关作为法律监督机关，由其启动对破产程序中申报债权的检察监督，将在一定程度上减轻管理人向法院提请再审的难度。同时，在检察机关提出检察建议后，管理人对此类债权予以暂缓确认或不予确认，符合审慎、勤勉与尽责的工作要求，可在一定程度上降低债权人的激进维权倾向与沟通成本。

（四）详细列举对破产审判活动的检察监督重点

《指引》规定检察机关有权对人民法院从受理申请到终结破产程序的全过程进行监督，并详细列举了对破产程序中人民法院审判活动的审查重点，本文以人民法院破产审判中经常涉及的破产受理审查与强制批准重整计划为例。

其一，尽管《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“《企业破产法》”）严格规定了人民法院审查破产申请等事项的期限要求，但实践不尽如人意且当事人救济渠道较为单一。《指引》第十条规定，检察机关可以审查受理审查期限是否超期，意味着如现实中发生人民法院超期受理破产申请的现象，当事人可向检察机关反馈，检察机关将不得以该内容不属于其审查范围而拒绝。检察机关经调查确认人民法院超期的，可以利用检察建议等监督方式，要求人民法院改正。

其二，《指引》第三十八条第四款规定：“人民法院应当审慎适用强制批准程序，不得滥用强制批准权。确需强制批准重整计划草案的，重整计划草案应当符合《企业破产法》第八十七条第二款规定外，如债权人分多组的，还应当至少有一组已经通过重整计划草案，且各表决组中反对者有能够获得的清偿利益不低于依照破产清算程序所能获得的利益。”检察机关对人民法院强制批准权的审查，也会使得人民法院在作出强制批准裁定时更加谨慎。当然，这是否可能反向刺激人民法院在涉及“强裁”时更趋谨慎，甚至是否可能导致强裁规则“名存实亡”（当然还有其他因素作用），有待市场进一步检验与校正。

其三，《指引》第五十九条第三款规定：“对于司法人员在办理破产案件过程中涉嫌滥用职权、玩忽职守、枉法裁判等渎职犯罪的，依法立案侦查；发现涉嫌贪污贿赂职务犯罪问题线索的，依法移送监察机关调查处置。”对司法人员的渎职犯罪进行立案侦查，是检察机关的刑事检察职能的体现。破产程序参与主体也可向检察机关提供线索，检察机关需要进行接收。为此，检察机关需要更主动地参与破产程序。

（五）明晰破产程序中行政检察监督的范围与方式

行政检察职能是行政机关四大检察职能之一，行政检察“一手托两家”的职能定位能够更好地协调法院和行政机关的关系，通过制发检察建议、组织协调会等方式，打破府院联动中的抵牾。[1]因此，《指引》对检察机关在破产程序的如何开展行政检察进行了细化，明确了检察机关可采取的检察监督方式，具体如下：

《指引》第十四条规定：“审查保全措施、执行程序和民事诉讼程序是否依法中止。人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止……有关债务人财产的保全和执行行为，不仅包括人民法院民事案件的执行程序，也包括其他针对债务人财产的执行程序，如人民法院刑事案件中没收违法所得的执行，以及海关、工商管理机关、税务机关等对债务人财产的行政执法行为等。”

第五十八条规定：“行政检察监督督促行政机关对涉破产行政事务积极履职。通过提出检察建议、发出纠正违法通知书等方式对破产程序中的行政行为进行监督，督促行政机关对涉破产程序性事务依法履行职责，对行政机关不作为或不当履职，导致破产进程受阻的行为予以纠正。”

另外，《指引》第九节还专门规定了对协助义务单位的监督重点，其中强调“不动产登记中心等单位负有及时协助配合解除相关保全措施的义务”“登记机关应依法及时办理破产企业注销及其他登记事项”“税务机关应依法落实税收优惠政策，办理纳税信用修复和税务注销等破产企业涉诉事宜，依法保障破产企业在重整和资产变现中依照相关政策享受税费优惠、解除惩戒措施，在程序终结后核销死欠”“相关部门应依法为破产企业资产处置提供便利，区域产业发展、严格企业准入转入等不应妨碍破产企业资产处置，不得影响要素市场优化配置”。

根据上述规定，检察机关不仅有权审查民事案件中的执行法院、刑事案件的审理法院是否切实中止执行行为，还可对海关、工商管理机关、税务机关等行政机关的不作为或不当履职导致破产进程受阻的行为予以纠正。相较于破产受理法院的协调和沟通，检察机关通过检察建议、作出纠正违法通知书等方式，能够更有效地实现行政与司法的协同互动，释放府院联动机制的最大效能。

二、《指引》对破产实践未来发展趋势的积极影响

（一）债权人救济手段更加充足，营商环境的塑造效果更为明显

《企业破产法》在2007年颁布实施后的一段时间内，有鉴于破产效果的不确定，企业家群体往往“谈破色变”。随着破产制度近年来的广泛适用，越来越多的企业家发现了破产重整在挽救企业方面的独特优势，破产案件数量直线上升。但案件数量激增也导致法院、管理人的应对力量有所不足，《企业破产法》的很多规定在处置新的市场问题时已力所不逮。在实践中，债权人在破产程序中遭受二次伤害的现象时有发生，甚至部分趋势性问题已应当引起立法者重视与警惕。例如，近些年企业控制权不发生变化、仅调整债务规模的破产案件数量越来越多。诚然，市场大环境的变化导致部分企业陷入债务困境，不应苛责于企业的股东与管理者，但对破产程序中债权人权益损害行为缺乏多元且有效的救济手段，也应得到重视并尽快改变。《指引》的出台是对上述问题的回应，检察机关利用其专业力量对破产程序进行监督，不仅会使破产程序更加规范，还可以给债权人提供一种有效的外部救济手段，改善局部的市场与营商环境。

（二）虚假诉讼等违法犯罪行为将有效得以预防与遏制

《企业破产法》的核心目标是债务人救济与公平对待全体利害关系人，尤其是破产重整已演变出兼顾社会利益平衡的社会本位理念。在该理念下，债权人、债务人与出资人等各方主体的利益应予均衡保护并努力实现各方共赢。但在实践中，债务人等相关主体始终存在机会主义倾向（例如采取虚假诉讼取得债权人身份影响破产程序或受偿债权等），而检察机关作为公权力机关，主动介入并对包含各方主体的违法行为进行全面监督，将会极大地增加对相关主体的威慑力，有效预防和遏制虚假诉讼等违法行为。

（三）管理人履职行为将更加明晰化与规范化

破产管理人是破产程序中的关键角色，近年市场反复提及要对其履职过程与结果进行更为广泛和全面的监督。《指引》的出台证明检察机关也注意到了这一现象。实际上，我们注意到，部分地区的管理人协会也在出台《执业风险清单》，重点区分管理人的职责边界、明确具体的风险点，列出了在上述模块中常见的不规范行为，包括但不限于“未对债务人财产全面调查，导致接管债务人财产时有遗漏”等。我们相信随着《指引》《执业风险清单》等类似文件的出台，对管理人工作会形成更加清晰、全面的履职内容与评价体系。管理人的履职行为也会更加规范化和体系化。

（四）为人民法院审理破产案件提供新的支持渠道

人民法院在破产程序中主要是履行审判职能，其看待程序中出现的各种问题的角度必然与检察机关有所不同。检察机关在破产程序中介入，尤其是对于一些影响重大、案情复杂敏感、社会反映强烈的问题线索，与人民法院召开联席会议共同会商研讨，将为人民法院在破产程序中面临的各种问题，提供不同的问题解决思路。同时，检察机关的监督也将在确保人民法院正确行使自由裁量权方面发挥重要作用，为债权人等破产程序参与主体提供司法救济路径。

（五）提升优化府院联动机制的运行水平

近年来，部分大型集团企业、上市公司发生债务问题时，基于维护区域经济、管控维稳风险与保护公共利益等目的，地方政府或部门承担起了一线责任，建立企业债务风险处置与纾困的府院联动机制。府院联动作为司法实践中创造出的一种有效机制，有助于较为高效地解决实际问题。检察机关利用破产检察监督作为切入点，有利于深化对市场营商环境的监督作用，优化司法与行政在破产程序中的互相补位。我们相信随着各地《指引》类文件的广泛出台，破产检察监督机制将通过破产程序在产业引导支持、职工权益保护、金融风险处置等方面发挥更为广泛的作用，有效解决破产所涉及的社会维稳、信用修复、企业注销、税收减免等难点问题，切实提高企业破产处置中的行政配套机制的水平和效率，释放经济要素重新优化重组。

三、结语

陈年又逢新岁月，春来更待好花枝——2007年实施的《企业破产法》已逾17个年头，其破产清算制度在释放经济要素，促进市场主体有序退出，优化市场新陈代谢等方面的积极作用自不待言，而破产和解与破产重整制度，更在近年来的市场经济中变得越发重要。但商事实践的“苟日新，日日新，又日新”，导致当前破产实践涌现出很多渐成趋势的异化现象或问题。此时，检察机关在破产检察监督领域的深化探索与积极实践，将对《企业破产法》产生良好的补位效果，利于促成破产程序的更加公开、公正与透明，我们亦期待其对破产实践产生短期可见的积极影响。

[注] 

[1] 陈晓君：《破产程序检察监督的重点内容》，载《中国检察官》杂志2023年5月（司法实务版）。