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基础设施和公用事业领域特许经营协议系列文章之三：政府违法行使终止权的几种情形
基础设施和公用事业领域特许经营协议系列文章之三：政府违法行使终止权的几种情形
（一）程序违法：未履行听证、报请批准或协商等法定/约定义务
行政机关行使终止权需遵循程序合法性原则，包括但不限于：依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第四十一条履行协商义务、《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条召开听证会等。程序违法的情况下，即使实体理由成立，仍可能被确认违法。需要注意的是，对于程序轻微违法的情形，法院通常基于公共利益考量，仅确认程序违法而不撤销终止行为。
河北省邱县人民法院（2024）冀0430行初2号案，是有关集中供热协议的纠纷。该案中，政府方面提前终止协议的法律依据是《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十七条规定：“特许经营者达不到公用事业产品、服务的标准和要求，严重影响公众利益的，主管部门报当地人民政府同意后可收回其特许经营权”。
案件基本事实是，磁县住建局以经营者供热质量不达标、群众满意度不足80%为由，单方解除集中供热协议。但经查，住建局委托的第三方满意度调查报告存在诸多疑点，如调查方法不科学、数据真实性存疑。并且住建局在解除协议时，未履行报请磁县人民政府同意的程序，也未告知经营者听证权利。故法院认为其解除行为违法，应采取补救措施对经营者合法投入予以补偿。
湖北省宜昌市西陵区人民法院（2019）鄂0502行初50号案，是有关生活垃圾焚烧发电项目的特许经营协议纠纷。该案中，政府方面提前终止协议的法律依据是《合同法》第九十四条规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，另一方有权解除合同。
案件基本事实是，宜昌市城管委以经营者未按时完成项目核准、未按期开工为由，单方解除生活垃圾焚烧发电项目特许经营协议。但经查，城管委未按协议约定先发出补救通知、未给予经营者30日纠正期，亦未履行协商程序，直接作出解除决定。法院认为，宜昌市城管委未履行上述法定与约定程序，未保障经营者陈述申辩权，程序轻微违法，但因实体理由成立未撤销决定。
到底是程序瑕疵或程序轻微违法，但不足以导致提前终止行为被认定违法，还是程序违法足以导致提前终止协议被认定违法，司法实践中认定标准并不统一。基于过往经验，政府方面出现严重、明显程序违法的情况并不多见，但程序走过场、未充分听取当事人意见的情况是存在的。站在当事人抗辩角度，有必要就政府程序方面存在的瑕疵、违法情况进行全面梳理，并应事先明确自己的权利边界，切实保护程序权益。对于法律规定不清晰、灵活度较高的问题，可以充分主张、保护自身权益。仅以听证为例，法律上并无听证前几天进行告知的规定，但如果政府给出的听证准备时间较短，有走过场嫌疑，则可以主张延期，要求给予充分的准备时间再举行听证。
（二）政府依据无效条款行使终止权
行政协议中约定的终止条款若与法律、行政法规或规章抵触，则该条款无效。行政机关依据无效条款或对条款作扩大解释行使终止权，构成违法。
例如，对于提供履约保函等从合同义务，其功能是担保主合同履行，与“提供公共服务”这一核心合同目的关联较弱。若协议约定“违反从合同义务即赋予政府终止权”，我们认为此类条款因过度严苛、背离主合同目的，其效力存在相当争辩空间。
辽宁省高级人民法院（2018）辽行终1492号案，是有关城市管道燃气特许经营协议的纠纷。该案中，政府方面提前终止协议是依据特许经营协议的约定：在区划调整时，政府具有单方取消投资经营权、终止案涉协议履行的权利。
案件基本事实是，大连普湾经济区管理委员会与大连益普燃气发展有限公司签订《大连市普湾新区城市管道燃气投资经营框架协议》，约定益普公司在普湾新区尚未设立燃气设施的区域享有管道燃气投资经营权。协议履行中，大连市人民政府于2016年作出区划调整，将原属普湾管委会管辖的部分街道划归金州区管辖。2016年11月，普湾管委会以“行政区划调整”为由，作出《关于解除<大连市普湾新区城市管道燃气投资经营框架协议>的通知》，单方解除协议。
法院认为，普湾管委会解除协议所依据的区划调整并非协议涉及的全部区域，仍有部分区域属其管辖，且协议中“因区划调整可终止协议”的条款与《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中“行政区划调整不得影响特许经营协议履行”的规定相抵触，属无效条款，故解除协议无法律和事实依据。
（三）政府滥用行政优益权终止协议
行政优益权作为行政机关在特许经营协议中为维护公共利益而享有的单方变更、解除、终止等特权，其行使必须严格限定于法律规定或协议约定的框架内。
四川省乐山市中级人民法院（2019）川11行终199号案，是有关广场特许经营协议的纠纷。政府方面直接以经营者的经营场所占用了共用绿地为由，提前终止协议。案件基本事实是，王永恒与市风景园林局签订了《乐山广场休闲点经营权出让合同》，对场地进行了装修改造。后因机构调整，乐山广场管理处划归市城管局。之后，乐山广场管理处以经营者茶园占用广场公用绿地为由，提前终止协议。
法院认为，案涉协议是行政机关对行政相对人使用有限公共资源授予的使用该公共资源进行茶馆经营的特定权利，具有特许经营协议的性质。政府解除协议未提供证据证明存在占用广场公用绿地及基于社会公共利益的事实，且解除前未提前告知、未听取王永恒陈述申辩意见，剥夺了其陈述权和申辩权。法院最终认定解除行为依据事实不清、证据不足、程序不合法。
（四）政府在自身违约的情况下行使终止权
行政机关终止协议需以经营者存在法定或约定违约行为为前提。若政府自身未履行合同义务（如未完成征地、审批），或无充分证据证明经营者违约，其单方终止行为构成违法。
贵州省高级人民法院（2023）黔行终350号案，是有关污水处理特许经营协议的纠纷。该案中，政府以“污水处理项目推进迟缓”为由提前解除协议。案件基本事实是，遵义市播州区人民政府与某甲水务（中国）投资有限公司签订《遵义市播州区污水处理市场化运作某项目特许经营协议》，约定授予其特许经营权，负责新建、改造污水处理厂及配套管网建设等。播州区政府以经营者“项目迟缓、工期延误”为由单方解除污水处理特许经营协议。但经查，政府未按时完成项目设计、勘查、征地等前期工作，部分项目开工仅3个月即被终止，且经营者已投入资金并开工建设，无充分证据证明其怠于履行义务。法院认为，政府未完成前期义务，且在项目建设周期未满的情况下单方解除协议，解除行为违法。
小结
从司法实践来看，政府合法行使终止权的核心前提在于严格遵循法定与约定边界。无论是经营者能力不足导致合同目的落空、擅自停业歇业危害公共利益，还是因不可抗力等外界因素需终止协议，均需满足“事实清楚、依据充分、程序正当”三大要件。法定情形中，“公共利益受损”是贯穿始终的核心判断标准，如医疗废物处置能力缺失等情形，因直接威胁公众健康与环境安全，这种情况下法院会认可政府终止权的合法性；约定情形则需以协议条款不违反法律强制性规定为前提；至于履约保函等从合同义务的违反，若未影响核心服务提供，我们认为可以参考《九民纪要》第47条中关于法院审查违约方的违约程度是否显著轻微、是否影响守约方合同目的实现的规定，认定其不构成正当的终止理由。
而政府终止权行使的违法情形，集中暴露了实践中权力约束的薄弱环节：程序违法反映出行政程序合法意识的不足；依据无效条款终止特许经营，则体现出对法律、行政法规中强制性规定的理解不充分；滥用行政优益权的行为，则违背了行政机关维护公共利益的正当目的，影响市场主体对政府的信任基础，破坏营商环境。此外，政府自身违约却单方终止协议的行为，本质是在通过转移矛盾、混淆责任主体来推卸自身未履行合同义务的责任。
未来，规范政府终止权行使需从以下几方面着力：一是严守程序正当底线，明确听证、协商、报请批准的具体流程；二是强化协议条款的合法性和合理性审查，同时尽量避免过于苛刻的不合理、不公平条款；三是厘清行政优益权的行使边界，对于“公共利益受损”的情形需以事实为依据，不能泛泛而谈；四是压实政府履约责任，建立政府违约追责机制。唯有如此，才能强化政府契约精神与公信力，守住公共服务稳定底线，鼓励更多市场主体参与投资，推动基础设施和公用事业特许经营模式在法治轨道上实现可持续发展。
