前言

国有企业薪酬调整主要包括两种情形：一是针对个别员工的薪酬调整，这类调整通常是由于个别员工存在不胜任调岗等情形；二是针对全体员工薪酬体系（包括薪酬结构、薪酬发放标准/目标数额）的调整（“薪酬体系调整”）。

对于薪酬体系调整，国有企业通常会基于国资管理部门的具体要求，或者在企业面临经营困难的情况下，对薪酬体系进行优化，以适应企业的发展需求和市场变化。基于企业实际情况的差异，就薪酬体系调整履行内部决策、履行出资人职责机构备案或核准程序后，国有企业可能会采取不同的调薪降薪方案，常见的包括三种：（1）与员工单独约定薪酬调整事宜；（2）修订薪酬制度并履行民主制定及公示告知程序；（3）未履行前述程序但基于特定事由对于薪酬制度直接调整并公示。上述三种方式各有利弊，有的程序简单但合规风险高，有的则恰好相反。本文将从国有企业上述常见调薪方案入手，分析不同调薪方案的常见适用情形及可能存在的法律风险，以期为国有企业薪酬体系调整提供合规指引。

鉴于国有企业与民营企业在薪酬监管力度、薪酬体系设置及约定方式上存在显著差异，二者在薪酬体系调整的司法实践中可能表现出不同特点，本文梳理的司法观点和裁判案例将主要围绕国有企业薪酬体系调整具体展开。

一、调薪方案一：用人单位与员工就薪酬调整进行单独书面约定

1、常见适用情形

《中华人民共和国劳动合同法》（“《劳动合同法》”）第三十五条规定[1]，劳动合同的重大变更需要与员工协商一致。基于上述规定，实务中一般认为，用人单位与员工点对点就薪酬调整事宜协商一致后，可以对于薪酬标准进行变更。

因此，对于国有企业的薪酬体系调整，较为稳妥也是最为复杂的方案是就涉及到降薪的员工，与所涉员工点对点就降薪协商一致并取得员工书面同意，这一路径应优先适用于绝大多数降薪场景。

2、常见争议：仅概括约定降薪条款存在被认定无效的合规风险

需要注意的是，尽管协商一致降薪的方式较为稳妥，但也存在相应的合规要求。在薪酬体系调整中，用人单位与员工就薪酬调整进行单独书面约定的，相关约定应当足够明确、具体，且与实际履行情况一致，才能作为用人单位降薪的有效依据。其中，“明确、具体”一般是指薪资调整期限、调整幅度、具体数额均有明确约定，而非概括性描述用人单位有权酌情降薪。

例如，在（2021）京03民终14838号案件中，法院认为：虽然用人单位与员工签订《阶段性薪资调整协议》，但（1）该协议约定与实际履行情况不符；（2）该协议没有具体约定工资调整数额，系属约定不明，故不能作为用人单位与劳动者协商一致明确达成合意的依据；（3）该协议扩大了用人单位的权利，同时增加了劳动者的义务，用人单位亦未就工资扣减标准的合理性进行充分举证。故最终法院未采纳该公司关于合法降薪的意见。

二、调薪方案二：用人单位通过修订薪酬制度实现薪酬体系调整

1、常见适用情形

实务中，对于动辄规模数百人以上的国有企业而言，采取与每一位员工就调薪取得协商一致的方式（也即调薪方案一）往往存在较大困难，特别是在公司人员庞杂、意见不一的情况下，可能会导致薪酬体系调整无法如期实现。因此，在无法实现方案一的情况下，多数国有企业一般会采取修订薪酬制度，并履行民主制定及公示告知程序的方式进行薪酬体系调整。

2、常见争议

争议一：劳动合同中就薪酬标准有明确约定的情况下，薪酬制度修订涉及到对员工不利变更部分是否有效

在实务中，如果员工与用人单位签订的最新一份劳动合同对员工的薪酬标准及数额有明确约定，此时是否可以通过薪酬制度修订的方式进行降薪，存在较大的不确定性。较之没有合同约定下的薪酬制度修订，此种情形下的薪酬制度修订将产生更大的合规风险，原因在于：一般情况下，当劳动合同与规章制度存在冲突时，劳动合同约定的内容应优先适用。

具体而言：根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》（法释（2020）26号）第五十条第二款规定：“用人单位制定的内部规章制度与集体合同或者劳动合同约定的内容不一致，劳动者请求优先适用劳动合同的，人民法院应予支持。”司法实践层面也体现了对于该条款的适用，例如，在（2022）京0102民初30268号案件中，因劳动合同中约定有薪资标准，虽用人单位修订薪酬制度履行了民主制定和公示告知程序，但该制度内容确定的薪资标准低于劳动合同的约定，法院未认可该制度的效力，仍判决用人单位应按照劳动合同约定的工资标准予以补足。

争议二：劳动合同中就薪酬标准没有明确约定的情况下，薪酬制度修订能否取代与员工协商一致的程序

（1）规则层面就该问题存在如下两种不同的程序要求

《劳动合同法》第三十五条规定[2]，劳动合同的重大变更需要与员工协商一致，尽管部分案件中劳动合同中并未明确约定薪酬标准，但该条款在司法实践中仍被大量援引作为审查薪酬调整合法性的重要规则依据。

然而，《劳动合同法》第四条[3]也规定用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应履行民主制定及公示告知程序，但并未要求该等制度的生效以全体员工100%同意为前提。此外，部分地方行政部门亦有类似规定，如《关于发布北京市2024年企业工资指导线有关问题的通知》（京人社劳字〔2024〕147号）第二条规定：“…企业经济效益下降幅度较大或亏损严重的，经与工会或职工代表协商同意后，工资可以零增长或适当降低工资，但支付给职工的工资不得低于本市最低工资标准。”[4]

（2）基于上述规定，北京地区的司法实践也衍生出如下两种不同的观点

①司法观点一：国有企业修订薪酬制度并履行规章制度民主制定及公示告知程序的，该等调薪决定具有约束力

例如，在（2022）京02民终8713号案件中，北京市第二中级人民法院认为，用人单位各项管理制度均系经工会办理相关民主协商公示流程，且民主协商结果系相对于职工整体意见而言，现员工自述其本人对管理制度部分内容不知晓、不同意，考核结果数据、薪资调整变动未经过其签字确认认可等理由，不足以否定用人单位自主管理制度的适用效力。此外，（2024）京02民终9367号、（2023）京02民终6115号、（2020）京0105民初7744号案件也在一定程度上体现前述类似观点。

②司法观点二：国有企业并未与异议员工协商一致，仅履行修订后规章制度民主制定及公示告知程序的，该等调薪决定不对异议员工生效

部分北京地区法院认为，根据《劳动合同法》的规定，劳动报酬是劳动合同的必备条款，需经用人单位与劳动者协商一致，方可变更劳动合同约定的内容。也即，降薪应当取得员工的单独同意，这是薪酬调整的必备程序要件。

此类观点多来自北京市第三中级人民法院（“三中院”）的生效判决。例如，在（2022）京03民终5272号案件中，法院认为，用人单位变更劳动者工资标准系劳动合同重大事项变更，应当与劳动者协商一致。该案中，即使用人单位向包括异议员工在内的全体员工宣告并公示了调整薪酬职级方案，同时向异议员工发送了相关告知邮件，但因用人单位并未举证证明其与异议员工协商一致，因此，法院未认定双方就工资标准变更达成一致意见。此外，（2022）京03民终13455号、（2022）京03民终11085号案件也在一定程度上体现前述类似观点。

笔者倾向性认为，鉴于国有企业的特殊性，其薪酬制度的制定和修订不仅要遵循国资监管要求、履行内部报批报备程序，通常还需经过职工代表大会或全体职工大会等民主制定程序，在前述背景下制定的制度效力理应得到更多尊重，这也正是《劳动合同法》第四条的立法宗旨。如果薪酬变更不能随薪酬制度调整而相应变化，法律也无须特别强调薪酬制度修订过程中需履行民主程序。

三、调薪方案三：用人单位直接基于上级单位要求，或者核定、备案的工资总额进行薪酬体系调整

1、常见适用情形

对于大多数国有企业而言，基于合规要求，薪酬体系调整通常会以方案一或方案二的方式进行。但实践中，部分国有企业实际不具备履行民主制定程序或协商一致程序的土壤，这通常与员工对于薪酬体系调整的接受程度密切相关。此种情况下，国有企业往往只能选择通过直接修订薪酬制度的方式径行推进执行薪酬体系调整。

2、常见争议：基于上级单位要求，或者核准、备案的工资总额变化直接进行的薪酬体系调整是否可以免除用人单位履行调薪法定程序的义务

根据《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》等相关规定，国有企业实行工资总额管理。[5]与一般企业相比，国有企业受限于国资管理的要求，其工资总额通常需报履行出资人职责机构核准或备案后方可执行。因此，如国有企业工资总额被核定的数额降低，则员工个人薪酬将不可避免的受到影响。司法实践中，国有企业工资总额被核减是否可以单独被认定为降薪的法定事由，进而无需履行调薪的程序要件，往往存在较大争议。

从规则上看，《劳动合同法》对于用人单位的薪酬调整有明确的程序要求，如与员工协商一致、薪酬制度履行民主程序等。[6]但同时，国有企业的工资总额制度客观上也具有相应规则依据。《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》明确规定国有企业工资总额根据国有企业类别不同，分别执行核准制或备案制。根据该规则，即使在国有企业未履行法定调薪程序的情况下，受限于国资监管要求，国有企业实际上也无法在核准或备案后的工资总额之外向劳动者给付报酬。

针对上述问题，北京地区司法裁判存在如下两类观点：

（1）北京地区较多法院认为，基于上级单位要求或核定工资总额调整而推进薪酬体系调整的，并不免除用人单位依据《劳动合同法》相关规定履行调薪法定程序的义务。例如，在（2020）京02民终10118号案件中，法院明确指出：“公司以其应上级单位要求实行薪酬改革为由上诉主张其公司调整员工的岗薪基数属用人单位自主确定的范畴，但岗薪基数调整直接影响劳动者的工资数额，现公司未能举证证明其就调整岗薪基数一事与劳动者充分沟通并协商一致，其应当向员工补足工资差额”。此外，（2020）京0105民初7744号案也持类似观点。

（2）但是，也有部分法院倾向于认为如相关薪酬数额已经报上级确定，则对于员工具有约束力，因而未再审查调薪的程序要件。例如，在（2024）京03民终12405号案件中，法院认为：“某公司属于国资控股公司，某公司根据政府对国资管理的文件向国资股东申报并由国资股东批准绩效薪酬符合政府对国资管理的要求，不违反法律规定。”

四、国有企业薪酬体系调整的合规建议

随着国有企业薪酬体系调整的逐步推进，实务中的争议问题也逐渐浮现。从实务角度出发，建议国有企业在调整薪酬体系时遵循以下三个步骤，以确保其调薪行为的合规性。

第一，前置程序：用人单位需对修订后的薪酬制度履行内部决策流程。这是薪酬体系调整的必要前置环节，确保制度调整符合国有企业内部管理要求和决策程序，从源头上保障薪酬体系调整的合法性和合理性。

第二，关键环节：用人单位应充分告知员工薪酬制度调整的具体内容及对员工个人的影响。在此基础上，严格履行民主制定程序，例如通过职工代表大会或全体职工大会等形式，充分听取员工意见，保障员工的知情权和参与权。同时，将调整后的薪酬制度进行公示，确保全体员工知晓，避免因信息不对称引发的纠纷。

第三，重要保障：在完成上述程序后，用人单位应就基于制度规定所确定的员工职级、薪酬标准，尽量要求员工就《职级薪酬确认函》等类似文件以签字的形式书面确认。这一环节是薪酬调整合规性的重要保障，通过员工的书面确认，明确双方对薪酬标准的认可，减少后续可能出现的争议，为薪酬体系的平稳运行提供保障。

[注] 

[1] 《劳动合同法》第三十五条：“用人单位与劳动者协商一致，可以变更劳动合同约定的内容。变更劳动合同，应当采用书面形式。变更后的劳动合同文本由用人单位和劳动者各执一份。”

[2] 《劳动合同法》第三十五条：“用人单位与劳动者协商一致，可以变更劳动合同约定的内容。变更劳动合同，应当采用书面形式。变更后的劳动合同文本由用人单位和劳动者各执一份。”

[3] 《劳动合同法》第四条规定：“用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。”

[4] 但经公开检索，暂未在北京地区公开案例中检索到直接适用该通知条款予以裁判的案例，且在（2024）京03民终17214号案件中，用人单位以该条款作为支持其诉讼请求的依据，但三中院并未在裁判观点中作出相应说理。

[5] 《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》（国发〔2018〕16号）规定：“（三）改革工资总额确定办法。按照国家工资收入分配宏观政策要求，根据企业发展战略和薪酬策略、年度生产经营目标和经济效益，综合考虑劳动生产率提高和人工成本投入产出率、职工工资水平市场对标等情况，结合政府职能部门发布的工资指导线，合理确定年度工资总额。”

[6] 参见脚注3。