前言

为了进一步推动新能源产业的高质量发展，国家发展改革委和国家能源局于2025年1月27日联合发布了《关于深化新能源上网电价市场化改革 促进新能源高质量发展的通知》（发改价格〔2025〕136号）（以下简称“新政”），对新能源项目上网电价政策作出调整，并将给未来新能源项目的投资收益造成重大影响。当前市场上对于在建新能源项目的并购，较多采用预收购的模式。在此类预收购合作中，项目投资收益的预期变化可能会给项目的后续合作产生相当大的影响，据了解，已有一些项目由于预收购方拟终止后续收购引发合作争议。因此，本文将聚焦于新政对项目投资收益、预收购项目合作的影响，以及在新政下预收购方终止项目收购时，转让方与预收购方如何进行责任划分等方面，进行分析和探讨。

一、新政出台可能对预收购项目带来的影响

伴随着新能源项目装机规模快速增长和投资成本的逐年降低，原有的上网电价模式已无法充分反映市场供求关系，也无法公平体现新能源对电力系统的调节责任，因此新政的出台明确了新能源项目上网电量原则上全部进入电力市场，上网电价通过市场交易形成。考虑到新老政策的衔接，新政在确定新能源项目全面参与电力市场交易的基础上，创设了机制电量与机制电价，并设置了过渡期对存量与增量项目进行区分。无论如何，新政的出台都将对新能源项目投资收益带来重大影响，对2025年6月1日后投产的新项目而言，影响更加直接和深远。

（一）预收购模式下新能源项目投资收益的测算

为了规范新能源项目投资开发秩序，打击新建项目投产前的投机行为，国家能源局等部门曾先后出台多部政策文件，明确禁止风电、光伏项目在并网前擅自变更投资主体。为避免项目完成备案或核准后至项目建成投产前，项目公司股权变动可能带来的不利影响，实践中一些新能源项目的转让方与潜在收购方会通过先行签订预收购合同，待项目并网发电后再正式收购的方式，以期规避政策限制并提前锁定项目收购机会。

因此，在签订新能源项目预收购协议时项目并未并网投产，对于项目上网电价及上网电量尚无法完全确定，收购方在进行项目收益测算时通常会结合项目所在地的新能源项目电价政策、消纳情况及同类项目执行情况确定测算项目收益的基准价。通常情况下，若电价政策相对稳定，则预收购阶段的测算价格与项目并网后的实际价格不会存在很大偏差，转让方与收购方在满足交易先决条件的情形下，将按照预收购协议约定的交易价格形成机制开展项目正式收购。

（二）新政的出台将直接影响预收购项目的投资收益

1.新能源项目收入结构发生较大变化

新政出台前，新能源项目发电收益主要为“保障性收购电量*保障性收购电价（通常为项目当地燃煤标杆电价）+保障性收购外电量*市场交易电价”，对于保障性收购电量部分，其收益较为稳定，可预期性也较强，尤其是对保障性收购电量比例较大的省份，其项目发电收益通常较为可观。新政实施后，新能源项目上网电价通过市场交易形成，这意味着项目发电收益结构发生重大变化，将由原来的保障性收入为主转变为“市场交易收入+价差补偿收入”，而市场交易电价与价差电价（即机制电价与市场交易均价的差值）均由市场交易确定，且不同地区差价补偿的具体标准和执行方式存在差异，因此对发电收益进行提前预估将变得非常困难。

2.新能源项目市场交易收入波动较大

由于电力市场的复杂性，市场交易价格受电力供需关系、市场竞争、不同时段电力需求等多种因素影响，如在新能源发电集中时段，电力供应大幅增加，可能导致市场交易价格明显降低；而在晚高峰等用电需求大的时段，新能源发电出力不足，市场交易价格虽高，但新能源项目发电量有限。这种情况下，新能源项目的市场交易收入会出现较大波动，给项目投资收益带来不确定性。

综上来看，无论对于存量还是增量新能源项目，其发电收入构成均发生了明显变化，对于电价收益的测算和预估都构成了较大挑战，在新政出台的背景下，新能源项目上网电价及收益逐步降低也将是大势所趋。而在新能源项目预收购模式下，收购方通常会在项目投资收益满足内部要求的情况下再启动正式收购，而新政的出台不仅使得项目收益降低，还会导致项目收益测算的不可控因素增加，给收购方的投资决策带来困难。因此，一定程度上也会降低投资人对新能源项目的收购热情，导致部分收购方尤其是国资背景的收购方很可能据此终止正式收购工作，并引发项目合作各方的争议和纠纷。

二、新政下预收购项目终止收购的情形分析

新政出台后，新能源项目的预收购方出于各种原因，可能会考虑终止项目收购工作。此时，预收购方和转让方需要就各方责任划分和后续处理事宜进行协商，如果协商不成，很可能会形成争议甚至引发诉讼或仲裁。在双方协商过程中，预收购协议的相关约定就显得至关重要。

（一）预收购协议是否将项目取得预期收益作为正式收购的先决条件

新能源项目预收购协议中通常会对合作各方后续签订正式股权转让协议的先决条件及达成期限进行约定，而交易先决条件的设置通常对于预收购方更为有利。在交易先决条件中，预收购方通常会对项目的并网时间、合规手续取得情况、项目建设质量标准等与确保项目持续稳定运营相关的事项进行约定，项目在约定期限内满足交易先决条件的情形下，再由各方正式启动项目公司股权收购，若项目交易先决条件未在约定期限内达成，则预收购方有权终止收购。

因此，若预收购协议明确将项目满足预收购方的投资收益要求或项目电价达到约定标准作为交易先决条件，在新政出台背景下，预收购方可主张新政对项目电价产生了较大影响，项目收益已不及预期或项目电价已无法达到约定数值，从而依据协议约定终止项目收购。在此情形下，转让方追究预收购方违约责任的难度较大。

（二）预收购协议是否对合同终止情形进行了明确约定

新能源项目预收购协议中通常会对合作各方终止协议的情形进行约定，如在在交易先决条件无法满足的情形下，通常会赋予预收购方解除合同的权利，或在预收购协议约定了排他条款但未约定排他期的情形下，赋予转让方在预收购方未按约定进行收购时解除合同的权利，或约定合作各方未能在约定时间内签订股权转让协议的，预收购协议终止。

若预收购协议中明确约定项目收益不满足预收购方要求等类似情形时预收购方有权不予收购或解除合同的，则在新政出台背景下，预收购方可主张新政对项目电价产生了较大影响，终止合同的履行并向合作方发出解除通知或不予收购通知，预收购方前期向合作方支付相关合作资金的，合同终止后合作方还应返还预收购方前期已支付的资金，并根据合同约定支付相应利息。对于预收购方而言，如何证明新政对项目收益和电价产生较大影响将会是一大重点和难点问题，尤其是对于已有大部分上网电量参与电力市场交易的项目，新政对其电价和收益的影响程度可能需要进行充分论证。

若预收购协议中明确约定预收购方未在约定期限内发出是否收购项目的通知等类似情形下转让方有权要求解除合同的，则新政出台后预收购方未明确作出终止收购意思表示的，转让方也可根据实际情况按照合同约定主张解除预收购协议，尽可能降低缔约成本。

三、新政下预收购项目终止收购的违约责任承担

预收购协议中，为避免在满足收购先决条件的情况下转让方拒绝转让项目公司股权或预收购方拒绝进行收购，导致各方目的落空和遭受损失，通常会对未能订立本约合同的责任方设置违约责任。如对于未订立本约合同的责任在预收购方的，约定“协议约定之项目收购条件未逾期且全部得到满足之日起九十日内，如预收购方未能依据协议约定签署正式股权转让协议的，则预收购方应向转让方支付违约金”。然而，在预收购方依据新政终止收购项目的背景下，实践中对于预收购协议转让方或预收购方是否需要承担违约责任、如何承担违约责任及承担违约责任的范围均可能存在争议。

（一）预收购方依据新政终止项目收购是否构成违约

如前所述，若预收购协议中明确将项目投资收益满足收购方要求或项目电价达到相应标准作为项目收购的先决条件或未达成前述条件作为合同解除情形，则预收购方依据新政终止收购具有一定的依据，通常不需要对未能订立本约合同承担违约责任。实践中，部分预收购协议中甚至会明确约定对国家政策调整导致交易无法进行的情况设置免责条款，各方互不承担违约责任。但若预收购协议中并无前述明确约定，预收购方因新政出台导致项目收益无法预期而决定终止收购项目的，是否构成违约可能存在争议。

对于预收购方而言，其可能主张未能订立本约是因不可归责于各方的新政出台事由造成，而新政的出台和实施并无法预见，应属于非商业风险的重大变化，其可能会依据《民法典》第五百三十三条的规定主张情势变更，认为如仍要求预收购方按照预收购协议的约定对股权转让协议进行磋商并在其终止项目收购后要求其承担违约责任，对预收购方明显不公平，从而变更相应合同条款，认定其终止收购并不构成违约，不予承担违约责任并赔偿损失。

而对于转让方而言，其可能主张项目投资收益不满足预收购方要求并非预收购方终止收购的法定或约定事由，尤其是在约定的需达成收购先决条件的期限届满后，预收购方才依据新政主张终止项目收购的，应视为预收购方因自身原因导致未能及时缔约本约合同所致，根据《民法典》第四百九十五条“预约合同一方当事人不履行预约合同约定的订立合同义务的，对方可以请求其承担预约合同的违约责任”的规定及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>合同编通则若干问题的解释》（以下简称“《合同编司法解释》”）第七条第一款“预约合同生效后，当事人一方拒绝订立本约合同或者在磋商订立本约合同时违背诚信原则导致未能订立本约合同的，人民法院应当认定该当事人不履行预约合同约定的义务”的规定，预收购方终止收购的行为应构成违约，需承担违约责任并赔偿转让方相应损失。

司法实践中，对于国家政策的重大调整，部分法院认为应构成情势变更[1]，但对于电价政策的调整，也有部分法院并未支持构成情势变更[2]，因此，该情形下预收购方是否可以据此主张解除合同而不承担违约责任，仍然需要在个案中进行分析和适用。

（二）预收购方违约终止收购需要承担的责任

如果预收购协议中并未将预收购项目投资收益不满足约定条件等事项作为交易先决条件或其他合同解除情形，法院或仲裁机构亦不支持预收购方关于情势变更之抗辩理由的，预收购方基于新政原因而决定终止收购项目的，则其可能需要承担一定的违约责任。

1.转让方是否有权要求预收购方强制缔约

《民法典》第四百九十五条对预约合同一方当事人要求对方承担预约合同的违约责任已作出明确规定，而对于违约责任的承担，《民法典》第五百七十七条规定了“继续履行、采取补救措施或者赔偿损失”等几种方式，据此，在预收购方拒绝收购构成违约的情形下，转让方能否主张预收购方以《民法典》第五百七十七条列举的“继续履行”的方式承担违约责任即强制缔结股权转让协议，在理论界与司法实践之间存在一定的争议。在理论界，部分学者支持强制缔结本约的观点，其从预约合同的性质和效力出发，认为实际履行可以作为预约合同的违约责任，法院应考虑具体情形要求预约当事人实际履行；也有学者认为依据合同自由原则，当事人对于是否订立合同有完全的自由，不受他人和组织强制，如果强制当事人订立本约合同，将剥夺当事人的意思自由，与合同自由原则相悖。而司法实践中已基本形成了不支持强制缔结本约的倾向性裁判观点，最高院在(2016)最高法民申200号案件中即指出“预约合同作为一个独立的合同，其违约责任形式可以包括继续履行，但可由人民法院强制缔结本约的法律依据并不充分，否则有违合同意思自治原则，亦不符合强制执行限于物或行为的给付而不包括意志给付的基本原理。”

因此，一般来说预收购方终止项目收购构成违约的，转让方不能要求其强制缔约股权转让协议，仅能要求其承担损失赔偿责任。

2.转让方可以要求预收购方赔偿损失的范围

《合同编司法解释》第八条第一款规定，“预约合同生效后，当事人一方不履行订立本约合同的义务，对方请求其赔偿因此造成的损失的，人民法院依法予以支持。”预收购协议虽属于预约合同，但其也是独立合同，具有与其他合同相同的效力，预收购协议生效后，转让方与预收购方均应履行订立股权转让协议的义务，若预收购方单方拒绝履行的，则应赔偿给转让方造成的损失。

预收购协议中通常会对预收购方在满足收购条件的情形下未予收购设置一定金额的违约金，但若违约金金额远高于转让方的损失，则预收购方也可根据《民法典》第五百八十五条的规定主张调减违约金。

虽然根据上述《合同编司法解释》第八条第一款的规定，转让方可要求预收购方赔偿损失，但在合同未明确约定的情形下，对于预约合同的损失赔偿范围，司法实践中一直存在争议。有观点认为违反预约合同的损失赔偿范围界定为订立本约合同过程中的信赖利益[3]，即承担本约的缔约过失损失金额；也有观点认为为更好保障当事人的合理预期，应将违反预约合同的损失赔偿范围界定为本约合同的履行利益，即本约的违约损失金额。《合同编司法解释》出台后，其第八条第二款[4]明确了预约合同违约损害赔偿范围的原则，即法院在确定预约合同项下的损失赔偿金额时，应当综合考虑预约合同在内容上的完备程度以及订立本约合同的条件的成就程度等因素酌定。因此，预约合同的内容越详尽，越接近本约合同的订立，当事人的信赖程度也越高，在损失赔偿上就越靠近本约合同履行利益的赔偿额；反之，如果当事人之间就本约合同的主要内容尚存许多事项未能达成一致，则在损失赔偿上就越靠近本约合同信赖利益的赔偿额。

对于新能源项目预收购协议而言，虽然协议内容通常都较为详尽与丰富，但其核心内容还是对合作各方后续签订股权转让协议的前提条件进行充分约定，最终的股权转让协议能否订立取决于预约合同中约定的交易条件是否如期达成，即股权转让协议的签订并不具有高度必然性，各方对此均应具有合理预期。因此，预收购方如违反预收购协议，也仅承担预收购协议项下的违约责任，此时预收购协议中的相关约定就变得至关重要。

（三）转让方是否需要向预收购方承担违约责任

若预收购协议中约定非因预收购方原因导致收购先决条件无法达成或交易目的无法实现从而终止收购的，视为转让方违约并应承担违约责任的，则转让方可能需要根据合同约定向预收购方承担违约责任。但若仅因新政出台导致预收购方终止收购的，则无论是收购先决条件中约定的项目电价标准还是预收购方要求的项目收益率无法满足要求，由于均非转让方原因所致，新政的出台也并非转让方所能预期，在政策变化导致项目无法继续推进的情形下，转让方也可依据《民法典》第五百三十三条的规定主张情势变更，不予承担相关违约责任。因此，预收购方依据新政终止项目收购的，要求转让方承担违约责任并赔偿损失存在较大难度。

结语

新政的出台无疑会给新能源项目收益测算带来巨大的不确定性，且很大程度上会导致新能源项目电价及收益进一步下降。考虑到项目收益下降且具有不确定性，部分正在合作中的新能源预收购项目尤其是对项目收益率的标准及稳定性要求较高的大型国有企业收购方可能会终止项目的进一步合作。在此背景下，预收购项目转让方与预收购方需重新审视和明确自身的责任划分与权利保障，并需综合考量预收购协议的约定、法律法规的规定、预收购交易背景及新政出台背景等相关因素，最大程度保障自身权益并减少相应损失。

[注] 

[1] 如最高人民法院（2015）民提字第39号案件，山东省滨州市中级人民法院（2018）鲁16民终514号案件等。

[2] 如（2022）浙05民终151号案件，（2021）川10民终610号案等。

[3] 如（2019）最高法民终861号判决书中，最高院认为“一审法院从诚实信用以及公平原则等角度出发，结合本案实际情况尤其是预约合同的相关约定以及当事人对相关条款的信赖，综合考量双方当事人的履约情况、过错程度以及合理成本支出等因素以及可预见规则、损益相抵规则，在信赖利益损失的范围之内，参考《协议书》有关违约条款的约定，酌情认定艺达发展公司的损失为216万元，并无不当。”

[4] 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>合同编通则若干问题的解释》第八条第二款规定，“前款规定的损失赔偿，当事人有约定的，按照约定；没有约定的，人民法院应当综合考虑预约合同在内容上的完备程度以及订立本约合同的条件的成就程度等因素酌定。”