一、引言

2025年3月，国务院总理李强签署第801号国务院令，正式公布《国务院关于涉外知识产权纠纷处理的规定》（以下简称《规定》），自2025年5月1日起施行。作为我国首部专门针对涉外知识产权纠纷处理的行政法规，《规定》的出台标志着我国在知识产权保护法治化进程中迈出关键一步，为国内外市场主体提供了涉外知产纠纷处理中的行政保护和执法框架。

《规定》的立法进程彰显国家对涉外知识产权保护的高度重视。自2024年7月司法部发布征求意见稿以来，历经近一年的调研论证与制度完善，最终形成涵盖18条核心内容的正式文本。相较于征求意见稿，《规定》重点强化了证据/数据跨境流转规则、对外贸易领域知识产权保护机制以及涉外制裁反制措施，充分体现了我国在应对国际知识产权纠纷时兼顾原则性与灵活性的立法智慧。作为涉外知识产权治理的基础性制度，《规定》创新性整合了知识产权管理、商务执法、司法协助等多部门职能，构建起了“预防-指导-处置-反制”的全链条保护体系，其核心价值不仅在于规范涉外纠纷处理程序，更在于通过完善知识产权预警机制、强化企业合规指引、支持多元化争议解决等举措，为中外市场主体营造稳定可预期的营商环境。同时，《规定》明确将国家安全、数据安全等国家利益维度纳入考量，展现了维护国家主权与发展利益的坚定立场。

本文将围绕《规定》中证据/数据跨境规则、对外贸易领域知识产权保护、涉外贸易调查和反制机制等核心内容展开深度解析，为市场主体应对涉外知识产权纠纷提供实操性建议，助力我国在高水平对外开放中构建知识产权保护新高地。

二、核心关注：多种类监管手段加强涉外知识产权纠纷处理

（一）数据跨境：重点关注涉外知识产权中数据跨境和技术管制

《规定》第十二条以及第十三条构建了证据数据出境的“双轨制”监管体系，既延续《数据安全法》第三十六条关于司法协助程序的审批要求，又通过“依法履行相关法律程序”的表述为非司法协助场景预留制度空间。相关企业应当重点关注国家秘密、数据安全、个人信息保护、技术出口管理以及司法协助等方面相关法律法规的合规要求。

1.证据数据出境的监管路径

对于企业因受到境外调查需要证据数据出境的情况，《规定》仅原则性地说明了依法须经主管机关准许的，应当履行相关法律程序。从证据数据出境的实践来看，结合笔者曾处理过证据出境的相关事宜以及和相关主管部门的沟通，证据数据出境的审批路径从2022年起经历了多次调整。在2022年6月，司法部司法协助交流中心公布的《国际民商事司法协助常见问题解答》（已更新）版本中，其就数据出境审批事宜做出了答复；在2023年3月更新的版本中，其将企业主动向境外机构提交证据的答复进行了删除。通过与司法协助交流中心的咨询，目前该中心有关证据出境的职能有相应调整，在不涉及国家秘密和司法协助的情况下，对于企业主动向境外相关机构提交证据的，其可与网信部门进行沟通，按照一般的数据出境路径开展。

在境外知识产权诉讼中，中国企业在提交证据时应当重点关注其所提交的证据材料中是否包括重要数据以及个人信息，从而确定其是否需要履行数据出境安全评估或其他合规数据出境流程。值得特别关注的是，在中国（天津）自由贸易试验区数据出境管理清单（负面清单）中，“重要知识产权和重要发现”被明确为重要数据，具体包括涉及国家安全的知识产权数据，如能显著提升国家安全能力或者直接影响国家安全的科研论文、观测数据、产业化成果等，已依法公开的知识产权数据除外。虽然前述清单仅适用于天津自贸区，但是该清单亦是监管部门对于重要数据识别的重要参考，如相关企业向境外司法机构提交的证据材料包括前述数据类型的，应保持高度关注，并及时与相关主管部门沟通，以确定其是否属于重要数据。

对于相关企业向境外提供的证据材料中包括个人信息的，一方面企业应当按照《个人信息保护法》获得向境外提供个人信息的合法有效的同意，另一方面企业应当评估其是否需要采取相关数据出境合规路径。我们理解，如相关企业的境外诉讼是偶发的，其向境外机构提供的个人信息的数量大概率是不满足数据出境安全评估以及订立个人信息出境标准合同等路径的数量阈值的，其在满足《个人信息保护法》的合规要求的基础上，即可向境外提供；如相关企业在境外诉讼是频发，如提交的个人信息的数量满足数据出境安全评估或订立个人信息出境标准合同等路径的数量阈值的，其应提早做好准备。实践中，企业可能难以和境外司法或执法机构签署合同以完成安全评估、SCC备案或认证，对此，企业应当尽快和监管部门咨询，以寻求个案指导。需要提醒的是，企业要做好敏感个人信息的主动识别义务，即使少量的敏感个人信息的出境，也会触发上述报备义务。

2.技术资料证据出境中的技术出口管制要求

《对外贸易法》以及《技术进出口管理条例》针对技术出口进行了规定，从前述法律法规的规定来看，其所规制的是通过贸易、投资或者经济技术合作的方式转移技术的行为，强调技术出口需要具备贸易属性。在涉外知识产权纠纷中，向境外司法部门或相关机构提交证据材料以应对诉讼或调查，显然不具备贸易属性；如果仅以法律法规条文规定来看，向境外提供诉讼材料需要同时考虑有关民事、刑事证据出境，以及《对外贸易法》《技术进出口管理条例》技术出口管制的要求。

根据笔者的涉外诉讼经验，有关监管部门认为技术资料作为诉讼材料传输到境外法庭的行为属于出口行为，需要自行对照相关目录进行判断。如果属于禁止类，则不得出口；如果属于限制类，则需要依照所在地商务局的相关审查流程申请许可证，在获得许可证后方可出口；如果属于自由类，不受限制也不被禁止的，则需要向所在地商务局进行登记即可出口。因此，相关企业涉及到技术材料作为诉讼材料的，仍应当高度关注其是否落入禁止、限制目录的情况，并做出相应的应对工作。

3.证据出境的合规建议

（1）加强证据数据类别识别，明确数据出境合规路径

对于从事涉外知识产权业务的相关境内企业，建议企业可结合历史诉讼或调查（如有）情况，建立主动识别机制，如敏感个人信息识别机制、数据分类分级目录等，以在应对境外诉讼或调查过程中，能够针对不同类型的数据及时做出正确的合规应对。

（2）针对证据出境情况加强与监管部门沟通

从目前证据出境的监管实践来看，涉及证据的数据出境路径虽然已经愈发清晰，但是相关部门的监管口径和认定随着实践的发展存在一定的变化，建议相关企业在应对境外诉讼或调查中，积极与网信部门、科技监管部门以及商务部门等保持密切沟通，以确保在满足相关法律法规要求的前提下，能够高效应对境外知识产权纠纷。

（3）针对诉讼证据出境建议尽快完善相关规定

如企业需要履行相关数据出境合规要求的，其履行相应法律程序的时间，与其在境外应对相关诉讼或调查的时效性息息相关。建议相关部门可以参考欧盟GDPR第49条第1款（e）建立类似的应对法律诉讼的数据出境路径，以降低企业的合规成本。

（二）对外贸易：商务部门将落地与对外贸易有关的知识产权保护

《规定》第十四条进一步重申商务部门在涉外知识产权保护中的重要职能，商务部门将以《对外贸易法》为抓手，通过对外贸易中的知识产权保护手段，对相关事项进行调查并采取必要措施，以保护我国相关组织和个人的合法权益。

1.中式“337调查”初露端倪

《规定》第十四条第（一）款重述了《对外贸易法》中类似于美国“337调查”的规定，《规定》进一步重申将对进口货物侵犯知识产权的行为进行调查，预示着中国加大进口货物知识产权保护力度，中式“337调查”亦可能很快落地[1]。《对外贸易法》在法律层面为中国式“337调查”提供了上位法律依据，《规定》将成为商务主管部门开展中式“337调查”的实施条例。可以相信，《对外贸易法》和《规定》关于加强进口货物知识产权保护的规定会进一步得到落实，中式“337调查”也将成为企业维护自身权益的重要知识产权保护途径。

2.规制滥用知识产权的“两驾马车”

我国对于对外贸易领域滥用知识产权行为的规制，最早可以追溯到2001年“入世”时加入的《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPs协定）。TRIPs协定为WTO一揽子协议的重要组成部分，其强调“成员国需要采取防止知识产权所有者滥用知识产权，以及不合理地限制贸易或技术国际转让”，并设置“对许可合同中限制竞争行为的控制”专节，明确许可合同中限制竞争行为包括不质疑条款、一揽子许可、独占性返授。为适应加入WTO的需要，我国于2004年修订《对外贸易法》，将前述协定内容转化为国内法，并赋予国务院对外贸易部门对前述行为的执法权。

然而，在实践层面，我国此前对于对外贸易领域滥用知识产权行为的规制侧重于反垄断执法，商务部门对于前款规则的落地情况持续处于缺位状态。此次发布的《规定》，除通过第十四条第（二）款重申商务部门对于此类行为享有调查和采取救济措施的权力外，进一步明确了监管对外贸易领域滥用知识产权行为的“两架马车”——对外贸易救济措施与竞争救济措施。

（1）竞争法下的滥用知识产权规制

作为一种排他性权利，知识产权具有天然的垄断属性，是我国反垄断执法的重要领域。针对《规定》第十四条第（二）款所涉及的三类滥用知识产权行为，我国《禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为规定》已明确将不质疑条款、一揽子许可以及独占性反授等行为定性为垄断行为。例如在某芯片反垄断案中，监管部门认定权利人将签署和不挑战专利许可协议作为被许可方获得芯片供应的条件这一行为，构成附加不合理交易条件，权利人利用其在有关通信标准必要专利许可市场的支配地位，强行将非标准必要专利搭售给被许可人，构成搭售行为。

值得注意的是，通过上述反垄断规则监管滥用知识产权行为的一大前提是权利人具有市场支配地位，最为典型的场景是权利人为标准必要专利（SEPs）持有人，其受公平、合理、无歧视原则（FRAND）约束，需按照公平、合理和非歧视的条件向标准实施者发放专利许可。[2]然而，对于不具有市场支配地位的权利人，若其实施签署滥用知识产权行为，则可能难以通过前述竞争法路径予以规制。

（2）对外贸易领域滥用知识产权规制的作用

与竞争法领域对于滥用知识产权行为的较高规制门槛不同，从文义上看，《对外贸易法》及《规定》并未对涉嫌构成第十四条第（二）款的权利人作出限制，而是概括规定若其滥用知识产权行为“危害对外贸易公平竞争秩序”的，商务部门可以依照《对外贸易法》进行调查并采取必要的措施。同时，《对外贸易法》规定商务部门可会同国务院其他有关部门，对滥用知识产权行为进行调查，也明确了商务部门“可以采取必要的措施消除危害”。

概而言之，当前我国并没有对外贸易领域滥用知识产权规制的触发场景及救济措施的实践，在未来一段时间的执法实践中，相关规则可能会不断发展完善成熟。从另一个角度上来说，相较于竞争法规制，对外贸易领域滥用知识产权规制的适用范围更广、触发场景及救济手段也相对更加灵活，可以在一定程度上作为竞争法规制的补充手段，以缓解竞争法规制适用门槛较高这一问题。但需要注意的是，《对外贸易法》与《反垄断法》所维护的利益和执法目标并非完全一致，二者在救济措施方面也存在显著差别，如相关企业遭遇境外合作方滥用知识产权的情况，仍需基于实际情况判断最为有利的救济路径。

3.涉外知识产权下的对外贸易救济

《规定》第十四条第（三）款是对《对外贸易法》第三十条的重申和落地，旨在保障我国知识产权在国际范围内获得国民待遇和充分保障。商务主管部门将会运用行政、执法等政策法律工具开展对外贸易中的知识产权保护相关调查、磋商、应对和解决工作，并可建立类似于美国“301条款”式的对外贸易知识产权救济的实践[3]。此前我国曾遭受美国在知识产权保护及市场准入领域的301调查。2018年3月，美国政府发布《301条款下关于中国在技术转让、知识产权和创新方面的行为、政策和做法的调查结果》，并决定对来自中国的约1300个关税子目项下产品征收25%的额外关税。

《规定》以统合与涉外知识产权保护相关的贸易执法工具的方式，预示着未来商务主管部门在涉外知识产权保护领域综合运用贸易政策法律，对未能对我国知识产权落实国民待遇原则、给与充分保障的国家和地区，开展多种形式、种类和程序的贸易调查，并通过贸易政策法律领域的工具对相关国家和地区进行促改和纠偏。

4.涉外知识产权侵权主体的调查

除了对涉外知识产权相关的货物和行为的规定外，对部分涉外知识产权纠纷涉及的主体进行规制亦是《对外贸易法》和《规定》的应有之义。根据上述法律法规的规定，在国际贸易领域涉外知识产权纠纷，可能会涉及危害对外贸易公平竞争秩序，并可能涉及参与或实施排除和限制交易，或采取歧视性措施和做法的主体。

值得关注的是，2020年9月，商务部发布《不可靠实体清单规定》（商务部令第4号），以《对外贸易法》和《国家安全法》为上位法律依据，明确对于违反正常的市场交易原则，中断与中国企业、其他组织或者个人的正常交易，或者对中国企业、其他组织或者个人采取歧视性措施，严重损害中国企业、其他组织或者个人合法权益的外国实体，将可能被列入“不可靠实体清单”并可以被采取相应限制措施。以此为例，基于《对外贸易法》下与涉外知识产权纠纷相接的部分主体，商务主管部门亦可直接援引《对外贸易法》和《规定》所提供的法律授权，采取类似《不可靠实体清单规则》的政策法律手段，对有关主体进行调查和处理。

（三）反制措施：知识产权纠纷亦可能引发国家反制

1.反制措施

《规定》第十七条明确了对涉外知识产权纠纷的高位阶处理方案：国家反制，即对于利用知识产权纠纷危害我国主权、安全、发展利益的，依照《国家安全法》《对外关系法》《反外国制裁法》等法律采取相应措施。

对于国家反制措施，《规定》第十五条进一步明确了有关部门可以对直接或者间接参与制定、决定、实施歧视性限制措施的组织、个人列入反制清单，采取相应反制和限制措施。《反外国制裁法》第六条提出了3类明确的措施以及兜底措施。尤其是2025年3月24日，《实施<中华人民共和国反外国制裁法>的规定》发布并正式施行，对兜底限制性措施做了进一步的补充和说明，其中提到了禁止或限制向被反制的组织、个人提供数据、个人信息的限制措施。此类限制措施在我国目前反制制度中尚属首次出现。

由此可见，根据《规定》及其相关上位法，国务院有关部门可以通过反制措施等手段，就涉外知识产权纠纷领域的部分行为和主体的违法行为进行处理。

2.阻断条款

在涉外知产领域，《规定》也借鉴了经济制裁领域的阻断概念，为阻断部分涉外知识产权歧视性政策措施的不利影响，提供了法律依据。《规定》要求任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家以知识产权纠纷为借口对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。因此，一旦外国国家针对我国公民和组织的知识产权为借口和内容的歧视性限制措施被有关部门予以标示，其损害性影响将被《规定》所阻断。值得注意的是，此类阻断条款还具有域外效力，这在阻断相关规则中也比较罕见，进一步凸显了我国保障国家主权、安全、发展利益，以及我国公民、组织合法权益的坚定信心和有力手段。

与此相配，阻断后权益保障也在《规定》中获得了明确的规则授权。若因执行或协助执行相关歧视性措施侵犯我国公民、组织合法权益的，相关公民、组织可向法院起诉要求其停止侵害、赔偿损失。

由此可见，《规定》在涉外知识产权纠纷领域保护我国国家利益，以及公民和组织合法权益方面做出了积极努力，凸显了立法和政策目标。

三、调查应对：涉外知识产权纠纷处理的应对举措

尽管《规则》简明扼要，但是从行政调查和执法领域也给出了足够清晰的指引和授权。在行政调查领域，依据《规则》可以调查和处理的事项包括：

（一）进口货物侵权调查

《对外贸易法》和《规定》在进口货物侵犯知识产权方面的规定一致，授权商务主管部门对“进口货物侵犯知识产权，并危害对外贸易秩序的”情况进行调查和处置。此类调查兼顾知产侵权和外贸秩序法益双重调查内容。目前商务主管部门尚没有对进口货物贸易中侵犯知识产权的具体实践。但是从现实操作性角度，调查机关可以通过自行开启调查并做出裁判，或者接受人民法院等有效司法裁判两种方式完成对知识产权侵权的调查结论。

因此有关外国出口商和国内进口商在应对进口货物侵权调查案件时，需要考虑区分不同路径的不同应对策略。如果存在有效的司法裁判，则可以积极依据相关司法裁判进行应对和抗辩。如果不存在有效司法裁判，则可能需要考虑调查时限等因素判断经由商务主管部门自行调查或经由司法裁判的解决路径。

值得注意的是，海关亦出台了《知识产权海关保护条例》，对进口货物贸易中涉嫌或侵犯知识产权货物的处理进行了规定。在实践中，对于法律竞合问题的处理，亦是需要考虑和安排的重要问题。

（二）反竞争行为的调查

《对外贸易法》和《规定》同样规定了在进出口贸易中存在知识产权领域反竞争行为的调查案件。与进口货物侵权调查类似，反竞争行为调查也以存在反竞争行为和危害外贸执行为要件。

尽管目前我国尚没有在进出口贸易中的涉外知识产权领域反竞争行为的调查实践和规则，但究其根本此类调查亦与通常的贸易调查有明显的共通和类似之处。

（三）涉外知产侵权主体的调查

在部分情况下，涉外知识产权纠纷的主体本身也可能成为特定国际贸易行政调查的对象，尤其是通过涉外知识产权纠纷，危害我国国家主权、安全、发展利益，侵犯我国公民、组织合法权益，违反正常的市场交易原则，或对我国公民、组织实施歧视性限制性措施的主体。

在此方面，通过反制清单、不可靠实体清单相关机制开展的调查，可以为《规定》项下处理与涉外知识产权纠纷相关主体的调查提供借鉴和参考。

（四）贸易投资壁垒调查

我国《对外贸易法》授权了针对其他国家和地区相关贸易投资壁垒进行调查和应对。如果相关涉外知识产权纠纷，是出于其他国家和地区所采取的贸易投资壁垒措施或行为的，商务主管部门也可以通过贸易投资壁垒调查予以处置和应对。

贸易投资壁垒调查主要是针对其他国家和地区与贸易投资相关的法规、政策、措施和执行方式而进行的调查。在此过程中，利害关系方均可以向调查机关提供与被调查的贸易投资壁垒相关的证据材料和评论意见。贸易投资壁垒调查的结果通常会导致促进解决贸易投资壁垒的相应措施。

（五）反歧视调查

反歧视调查亦是针对其他国家和地区在贸易方面，对中国所采取的歧视性的禁止、限制或者其他类似措施而进行的行政调查，旨在查明和确认是否在贸易方面存在对中国的歧视性做法。反歧视调查也是针对其他国家和地区政府措施的调查手段。在此过程中，利害关系方均可以向调查机关提供与被调查的贸易投资壁垒相关的证据材料和评论意见。

反歧视调查的解决手段由于其逻辑起点不同，其解决方案与贸易投资壁垒调查也有所不同。相对而言，反歧视措施会有反制措施的特征，具有明显的反制性和针对性。例如在近期实施的针对加拿大部分进口产品所实施的反歧视措施，就以加征25-100%特别关税的方式进行执行。

（六）反制措施的调查

《规定》中部分条款以《反外国制裁法》为法律渊源并获得法律效力。因此，在部分性质较为严重的，危害我国国家主权、安全、发展利益的案件中，亦可能出现基于反制措施的行政调查，尤其是通过推动、实施诉讼等方式危害我国国家主权、安全、发展利益的情形。如果出现此类调查，有关利害关系方应在充分谨慎、妥善处置，在主张权利、履行义务的同时，注重对于调查对象和后果影响相关的证据材料的收集。

四、企业合规建议

《规定》为妥善和有效化解我国涉外知识产权纠纷提供了法律、政策和资源保障。建议企业充分利用有关法律、政策资源，积极采取措施预防、管控和化解涉外知识产权纠纷案件。同时，考虑到《规定》以及上位法所统合的与经济贸易相关的行政调查和政策措施，建议企业同时考虑和采取下述合规工作方案。

一是事前预防。有关企业应当增强跨国别/地域的合规意识和体系完善，特别考虑到境外发生的知识产权纠纷可能触发中国国内法的反制/制裁，更要求企业有前置的合规安排和警示。

二是事中评估。有关跨境经营、特别是涉及到跨境知识产权纠纷的企业，应当建立相应的评估流程，确保在境外经营以及知识产权诉讼的进行中，不违反国家的法规政策，避免承担相较于诉讼而导致的更大损失。

三是事后救济。如有关境外知识产权诉讼触发境内反制措施的，企业应当及时与专业人士尽快沟通救济方案，将可能的损失降到最小。

最后，企业需要及时跟进国家政策，识别和关注可能涉及《反外国制裁法》的外国国家采取的歧视性限制措施，以及危害我国主权、安全、发展利益的诉讼活动，避免实施、协助、支持前述措施和活动。

[注] 

[1] “337调查”是美国国际贸易委员会根据美国《1930年关税法》第337节（以下简称337条款）及相关修正案进行的调查，实践中，337调查主要针对进口产品侵犯美国知识产权的行为。从商务部网站公布的美国337调查申请来看，我国相关企业被调查的数量占比持续较高，“337调查”已经成为是美国重要的贸易保护手段之一。

[2] 例如在华为诉IDC滥用市场支配地位案中，IDC公司作为全球通信标准专利巨头，其对华为的4次许可费率报价均明显高于对苹果、三星等公司的许可，甚至高达百倍；同时，为了迫使华为就其名下专利对IDC给予免费交叉许可，IDC还在美国提起337调查和专利侵权诉讼。法院认为，IDC公司在每一个3G标准必要专利许可市场具有市场支配地位，其前述行为违背了FRAND的许可承诺，强迫标准实施者接受过高的专利许可条件，构成滥用市场支配地位。

[3] “301条款”源于美国《1974年贸易法》第301节，是指美国政府基于相关法律授权，可以对实施歧视性实践的外国发起加征关税、实施配额或采取其他报复行动。在知识产权领域，美国“301条款”旨在识别在知识产权保护和市场准入方面对美国企业构成障碍的外国国家，对于识别发现在知识产权保护方面存在严重问题的国家，美国政府可在30天内启动301调查并采取相关制裁措施。