2025年4月2日，特朗普政府宣布国家紧急状态，依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA），对所有国家征收10%的“基准关税”，并对美国贸易逆差最大的国家征收更高的个性化“对等关税”。这一举措宣告了特朗普2.0时期关税贸易战的全面升级。结合本次关税贸易战的最新进展，我们将从政策解析、企业危机应对以及出海中长期策略等角度，探讨中国企业在新一轮关税战之中的应对之道。

一、特朗普关税新政的核心措施与执行特征

（一）政策框架与法律依据

特朗普此举措历史上并非全无先例。1971年，时任总统尼克松曾依据与IEEPA类似、语言相仿的《敌对国贸易法》（TWEA）宣布“国家紧急状态”，对所有进口商品加征10%关税，以应对国际货币危机，促使日本和西德调整汇率。该政策引发了美国进口商诉讼，但美国海关和专利上诉法院（即今天的美国联邦巡回上诉法院）在United States v. Yoshida International案中判定，TWEA授权总统在国家紧急状态期间“调控进口”，总统措施与当时面临的紧急情况之间存在合理联系，因此合法。

然而，特朗普政府此次关税措施的法律依据为1977年《国际紧急经济权力法》（IEEPA）。该法赋予总统在国家紧急状态下对经济交易进行“调控”的权力。与TWEA不同，IEEPA此前从未被用于征收如此广泛的关税，其合法性正面临多方质疑。根据美国国会研究服务处（CRS）的分析，IEEPA对“紧急状态”定义模糊，且未明确授权总统以国家安全为由加征全面关税。[1]尼克松时期的“国际货币危机”被普遍视为真正紧急状态，而特朗普政府将“贸易逆差”定义为国家安全威胁，缺乏广泛共识，这为司法挑战埋下伏笔。

美国国会若赞同，可不采取行动；若反对，可以依《国家紧急状态法》（NEA）通过联合决议终止国家紧急状态，或修订IEEPA，明确限制总统利用该法案征收关税的权限（2019年特朗普曾威胁对墨西哥加征关税时，国会已有成员提出类似法案）。

此外，2025年4月3日，美国新公民自由联盟（NCLA）在美国佛罗里达北区联邦地区法院提起诉讼，指控特朗普缺乏依IEEPA征收全面关税的权利。无独有偶，2025年4月16日，美国加利福尼亚州州长加文·纽森（Gavin Newsom）和总检察长罗布·邦塔（Rob Bonta）在旧金山联邦法院对特朗普政府提起诉讼，指控其关税措施违反宪法和IEEPA，未经国会批准即征收关税，给加州经济带来严重影响。[2]

（二）主要措施及当前进展

• “基准关税”

自2025年4月5日起，对所有国家进口商品征收10%的基准关税。

• “对等关税”

自2025年4月9日起，对贸易逆差国加征“对等关税”（其中中国产品综合税率最高达145%，含此前20%芬太尼关税及新增125%“对等关税”）。

值得注意的是，特朗普政府所称的“最高245%”税率，并非中国所有输美商品所面临的最高关税，而是将特朗普首个任期中对部分中国产品100%关税与当前贸易战2.0的关税进行了简单加总，以“注射器、针头”等少数商品关税税率达到245%的极端情况，宣传为对中国所有产品的普遍情况。[3]

• 豁免情况

截至2025年4月中旬，特朗普政府对“对等关税”政策实施了一系列豁免措施，主要包括以下几类：

- 对除中国外其他贸易伙伴实施了90天的临时关税豁免，以争取在此期间达成新的贸易协议，期间仅保留10%的基准关税。

- 根据《美墨加协定》（USMCA），对来自加拿大和墨西哥的部分进口商品实施了豁免措施。这些豁免主要针对汽车及其零部件等关键行业，意在维护北美供应链的稳定性。

- 美国海关及边境保护局对20项产品豁免征收“对等关税” ，豁免适用于智能手机、笔记本电脑、硬盘、计算机处理器、服务器、内存芯片、半导体制造设备和其他电子产品。特朗普政府澄清，该豁免属于临时举措，此类被豁免产品将被基于特定行业的关税覆盖。

- 在全球汽车制造商的压力下，特朗普政府正在考虑对部分汽车及其零部件实施豁免措施。

- 此外，针对生效时（“基准关税”—4月5日、“对等关税”—4月9日）已经装船、生效后才到美港口清关的货物，不受这两类关税的影响。

（三）关税贸易战的执行特点

与以上法律依据和执行情况相对应，特朗普政府的关税豁免政策呈现出显著的执行矛盾与规则不确定性特点，其豁免机制与实施路径暴露出单边主义工具的固有缺陷。

其一，特朗普此次关税举措存在不确定性。特朗普在行政令中保留“修改权限”，明确若贸易伙伴采取纠正措施削减非关税壁垒、调整贸易逆差，可降低或取消部分关税；关税措施生效后，特朗普政府又宣布对部分国家、行业暂缓或豁免实施，政策实施存在极强弹性。此外，特朗普关税措施也接连遭受司法挑战，存在极大法律不确定性。

其二，就已计划执行的关税政策而言，分阶段执行但执行混乱。基准关税从2025年4月5日生效，覆盖所有非豁免国家。但生效开始后美国海关系统出现故障，导致部分货物延迟清关。针对包括中国在内的对等关税从2025年4月9日开始生效，并逐步提高到145%，但豁免清单存在动态调整（如半导体、药品维持原税率）。此外，还有从4月3日开始生效的针对进口整车及关键零部件的汽车关税，叠加301关税、232关税、普通关税及部分反倾销、反补贴关税，整个征税架构繁复混乱。部分种类的关税还是以押金的方式征收，存在不确定性。

总体而言，特朗普政府虽在特定行业和国家层面实施了豁免措施，但政策的持续性、稳定性仍存在较大变数。企业在制定应对策略时，应密切关注政策动态，灵活调整供应链布局，以应对可能出现的变化。尽管面临司法挑战，存在税率回调可能性，但特朗普政府在贸易领域对华强硬基调难以逆转，企业应避免依赖“关税可能取消或降低”这一假设，率先增强内力，更好应对之后的关税战余波。

二、中国企业面临的主要危机及短期应对策略

（一）降价或取消订单危机：价格博弈的双重风险

• 直接成本冲击

“对等关税”措施生效后，中国出口企业面临的最直接的危机就是来自美国客户的降价或取消订单要求，客户通过此举将新进口成本压力转嫁给出口商。由于145%的关税成本远超多数行业毛利空间，若企业为了维持订单而接受超出合理利润空间的降价要求，将导致企业失血甚至被迫退出市场。

• 双反调查风险升级

同时，间接的危机体现为，对于特定行业，美国国内产业对商品价格变动高度敏感，若出口企业降价幅度超过合理区间，可能触发新一轮“反倾销、反补贴”（双反）调查。对于已经受双反税约束的产品，随意降价尤其需要警惕，这会引发今后复审程序中倾销幅度和补贴幅度的重新计算，进一步抬高税率，进而导致引发进口商被追溯补缴巨额税款，严重扰乱现有客户关系与市场布局。

（二）逃避关税的合规雷区：从行政调查到刑事追责

结合以往美国海关的执法经验，常见的违法路径包括：

- 篡改原产地证明文件（如虚假标注越南、马来西亚等第三国原产）

- 通过第三国转口，但产品未发生实质性改变（美国海关重点关注）

- 低报货物价值或错误申报海关税则号（HTS Code）进行进口清关

上述行为均违反了美国海关的相关规则，存在被认定为逃避关税的高度风险。[4]一旦涉嫌逃避关税，将会引发后续的美国海关逃避关税调查，而近些年美国海关加大了这方面的调查力度。除了面临高额的罚金外，可能还会影响到企业在美国境内的资产，严重者甚至涉及刑事责任。此外，作为关税谈判的重要条件，越南等东南亚国家已经向美国承诺加强打击贸易原产地欺诈，防止第三国货物借道越南转口美国，并计划自本年第三季度开始，试点“中国商品转口监测系统”，收紧对中国商品的管控。

（三）短期危机应对策略：风险控制与窗口期管理

• 策略一：“让子弹飞一会儿”——审慎观望与豁免申请准备

考虑到关税措施后续可能存在调整空间，企业应避免在政策初期盲目降价。另外，参考2018年中美贸易摩擦的经验，美国贸易代表办公室（USTR）可能在政策实施后3至6个月内开放关税排除申请窗口，启动豁免申请程序。企业可提前梳理半导体、医药等豁免清单关联产品，与美国贸易伙伴保持密切沟通，围绕法定豁免事由（如特定产品仅能从中国获得、对特定产品加征关税将对美国利益造成严重损害等）准备相关文件，争取在第一轮申请中占据主动地位。

• 策略二：优势地位企业重构贸易条款

实力较强的企业可与客户协商贸易条款，将原来的DDP（Delivered Duty Paid，完税后交货）条款更改为其他贸易术语，如DAP（Delivered at Place，目的地交货）或FOB（Free on Board，船上交货）等，明确将关税及政策不确定性风险由美国进口商承担。但此类条款的修改往往取决于买卖双方的谈判地位及长期合作基础，不具有普遍适用性。

• 策略三：窗口期物流优化

在措施正式生效前，优先执行已签约的低关税商品（如半导体、药品、芯片等）发运安排。充分利用关税正式生效前发运的“窗口期”，对于在4月9日前装船并在之后到港的在途货物，到港后需尽快完成清关手续，以锁定原税率，规避新关税负担。

• 策略四：保税仓储缓冲

充分利用综合保税区“境内关外”不受关税措施限制的政策优势，将部分高风险、高税负货物调入保税区仓库暂存，根据后续关税调整情况和美国豁免政策动态，灵活安排出口布局，降低直接损失。此外，保税仓储还能有效缓解因贸易政策突变造成的供应链中断问题，为企业争取调整窗口。

三、中国企业应对的中长期策略：全球供应链重构与内生竞争力升级

“对等关税”作为一种对华施压手段，并非最终目的，我们认为这种高额关税的局面大概率难以长期持续，并且这种不健康的关税生态环境也终将理性回归。然而，中国企业“出海”的战略决心不能因此动摇。围绕当前局势，中国企业应对关税贸易战的中长期策略可主要分为原产地筹划及提高竞争内力两大路径。

（一）东南亚仍然具有短期“跳板”价值

美国对中国制造业在供应链体系中具有结构性依赖，这个特点在短期内不会发生根本性改变。因此，即使加征高额关税，部分商品仍需通过其他进口来源满足刚需。尽管此次美方对东南亚加征46%~49%关税，但东南亚国家正在积极与美国协商，未来存在较大关税调整和豁免空间。东南亚国家人工成本、电力、土地成本相对低廉，适合劳动密集型环节外迁。此外，我国近期与东南亚国家互动密切，释放利好政策信号，如国家主席习近平近期对越南、柬埔寨等国进行国事访问，接连发表署名文章，强调“坚定维护多边贸易体制，维护全球产业链供应链稳定，维护开放合作的国际环境”立场，展示出“推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展”的决心和信念。

中国企业如拟在东南亚投资设厂，需重点确保东南亚工厂加工增值率超过35%，并留存完整、可追溯的生产、物流、单证和财务记录，以满足美国对原产地规则的要求。实践中，东南亚部分国家对外资设厂设置隐性壁垒和行政层面阻碍，企业在投资前应全面开展法律、劳工、税务、用地、环保、政府关系等多维度尽职调查，防范潜在法律及营商环境风险。

（二）开拓欧洲长线布局

美国需欧盟支持北约防务，因此在关税政策上双方留有协商余地（如欧盟已暂缓反制90天）；而欧盟提出的对华“去风险”（De-risking）政策不意味“脱钩”（De-coupling），以德国汽车、法国航空为代表的欧洲重点产业仍高度依赖中国市场，这种互动态势为中国企业提供了海外布局的战略空间。因此，将欧洲作为中长期投资设厂、优化供应链的重要方向具备可行性。其中波兰、罗马尼亚、匈牙利等东欧国家作为欧盟境内的成本洼地，对其投资还可获得当地政府普遍的政策支持。但需注意，根据团队客户的近期投资经验，在欧洲布局面临的主要问题是供应链体系不健全、重要物料短缺或供应链成本高昂。并且，欧盟近年来通过实施《外国补贴条例》（FSR），对包括中国企业在内的非欧盟企业并购与投资项目设置了更为严格的审查机制，对项目合规性和可行性提出更高要求。

对于任何国家或地区的海外投资设厂活动，都需要在前期进行详尽的法律、税务、劳工、环保及运营环境尽调，审慎评估当地政策变化、产业链配套、物流成本等因素。除此之外，需要牢记于心的是遵守规则，合法合规筹划增值环节防止“阳澄湖蟹洗澡”式违规操作带来的法律风险。

（三）提升自身生产效率与能力，开拓多元化市场

除海外原产地筹划外，中国企业亦可通过延伸产业链条、向上游深加工、增强垂直一体化能力，以降低生产成本、提升生产效率，从内部增强竞争力。同时，应积极开拓除美国以外的其他国际市场，并充分挖掘国内市场需求潜力，降低对单一市场的依赖风险，构建更加稳健、多元化的全球市场布局。

四、结语：中国企业须在规则裂变中锻造全球竞争力

此次特朗普政府推行的“对等关税”措施，其本质并非单纯的关税调节工具，而是美国在全球供应链重塑、贸易规则重构中的主动攻势。面对高额关税叠加规则碎片化的外部环境，中国企业必须正视这一新常态，将短期冲击视作倒逼内功、优化布局的契机。

中国企业迎头赶上，需：以合规为盾，严守原产地规则、关税申报规范与贸易管制法律底线，杜绝侥幸心理，避免因违规操作触发行政调查乃至刑事风险；以创新为矛，加速推进自主技术研发、产业链垂直整合和产品附加值提升，破解对美依赖，提升自身议价能力。此外，应通过地理分散化、技术自主化与规则内化三维防线，构建全球化运营体系：

• 地理分散化，即结合东南亚、欧洲及其他潜力市场，布局多元化产能，规避贸易壁垒，争取东道国政策利好，打造多元供应链体系

• 技术自主化，聚焦核心技术突破，延伸产业链高附加值环节，降低对外依赖，提高市场主动权

• 规则内化，建立涵盖原产地筹划、“法律+关务+财务”一体化的多维合规体系，提升全球运营规范性，确保在多变国际规则环境下持续经营、安全落地

中国企业唯有在全球供应链和贸易规则的剧变中，练好内功、合理破局，方能在未来国际市场竞争格局中占据有利地位，实现从“跟随竞争”向“规则参与”乃至“规则共建”的跃升，将危机转化为全球化升级的契机，迎来新一轮全球化布局与竞争力重塑的重要窗口期，在贸易保护主义的惊涛中行稳致远。

[注] 

[1]The International Emergency Economic Powers Act (IEEPA), the National Emergencies Act (NEA), and Tariffs: Historical Background and Key Issues (2025), https://www.congress.gov/crs-product/IN11129. 

[2]Eric He & Daniel Desrochers, Newsom taunts Trump’s DOJ over tariff lawsuit request, POLITICO (April 18, 2025). https://www.politico.com/news/2025/04/18/doj-newsom-trump-tariff-lawsuit-california-court-00299333.

[3]Agnes Chang, Lazaro Gamio & Pablo Robles, How Much Are Tariffs on Chinese Goods? It’s Trickier Than You Think. The New York Times (Updated April 12, 2025). https://www.nytimes.com/interactive/2025/04/12/business/economy/china-tariff-product-costs.html.

[4]李斯，《执行及保护法》成为美国贸易救济新工具，2019年1月23日。https://www.zhonglun.com/research/articles/7165.html.