当前，我国城市发展已经进入了城市更新提速发展的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，“十四五”规划明确将城市更新行动列为国家战略。2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，对持续推进城市更新行动作出了系统部署。2025年7月，中央城市工作会议将“推动城市更新”明确为重要抓手，将“稳步推进城中村和危旧房改造”列为重点任务。可以预见，在“十五五”规划中，城市更新仍将继续被列为国家重要战略。

棚户区改造、城中村改造、危旧房改造作为城市更新的三大内容，在棚户区改造基本完成和收尾的情况下，城中村改造和危旧房改造势必会成为下一阶段城市更新行动的工作重点。危旧房改造多以整治更新为主，涉及的拆迁安置有限，城中村改造则涉及大量的拆迁安置。而在当前的市场环境下，拆迁安置成为推进城中村改造的关键和难点。2024年10月17日，国务院新闻办公室举行的新闻发布会提出，通过货币化安置等方式，新增实施100万套城中村改造和危旧房改造。2024年11月15日，住房城乡建设部、财政部联合印发通知，部署各地进一步做好城中村改造工作，明确提出推进城中村改造货币化安置。在此背景下，通过“房票制度”的推行及运用，推动城中村改造以及为城市发展注入新活力，已成为撬动市场需求的关键点。

一、什么是“房票”？

传统拆迁安置补偿方式主要以现金补偿、房屋安置或两者相结合的方式展开。但随着城市化进程的加快以及居民对于生活品质要求的提高，传统安置方式逐渐暴露其局限性，如房屋安置建设周期长、质量和配套设施难达被征迁人期望；货币补偿虽具灵活性，但补偿标准不合理、不统一或达不到预期都极易引发矛盾，且未能充分考虑村集体及被征迁人的长远利益，也无法发挥对城市土地规划的引导作用。因此，各地在大力推行城中村改造工作的同时，积极探索“房票”“以购代建”等安置方式，以充分激活市场需求，同时加快房地产市场的去库存化。

房票并不是本轮城中村改造行动中的创新安置补偿方式，而是始于2015年部分城市的棚户区改造，在2016年在去库存大潮下得到部分推广，但在2018年后随着棚改货币化政策逐步退出。在当前房地产下行压力下，房票在城中村改造中再次获得推行，并被视为撬动市场需求的关键点。

房票是在对被征迁人进行货币安置的基础上，向被征迁人发放的一种购房凭证（房票），持票人即被征迁人可在一定时间及区域内凭票购买指定商品房，并以房票面额抵扣房价款。通常，房票面额高于同等条件下的纯货币补偿（如给予一定比例的奖励），以鼓励居民选择房票。房票能更精准地引导拆迁需求对接本地商品房库存，避免资金外流或挪作他用。

房票制度的优势在于，从被拆迁人角度而言，房票能够缩短安置周期，且有更多选择权，能根据家庭需求选购合适住房，而不再局限于传统安置房的固定房源；从政府角度而言，可减少直接财政支出，房票制度下政府无需一次性支付大量货币补偿款，而是通过房票在房地产市场中的流通来实现安置补偿，一定程度上缓解了财政压力，而且，在改造的土地范围内不再建设回迁房，有利于土地整体规划利用；从提供房源的开发商角度而言，房票制度可以加快存量项目的去库存。

二、“房票”在各地的实践

2024年，广州成为首个推行房票的一线城市，随之北京、上海等各地也纷纷开始探索房票制度的实施。深圳市住房和建设局印发的《关于规范城市更新实施工作的若干意见》中明确提出要建立房票制度，探索城市更新项目补偿安置多元化路径。上海和广州也已发放首张房票，而北京市通州区则就《北京市通州区房票安置实施方案(试行)》向社会公开征求意见。各地在推行房票安置制度时，在具体执行细节上各具特色。

对比推行房票制度的主要城市的相关政策[1]，可以概括为如下几个方面：

▶ 使用范围方面，多数城市如广州、上海、北京通州区将房票限定于“房源超市”内的新建商品房或安置房。相比之下，宁波、厦门政策较为开放，将使用范围扩展至二手住宅乃至商业及办公用房；

▶ 使用期限方面，广州设置了最长18个月的使用期限，而上海、北京、宁波、厦门普遍为12个月；

▶ 余额处理方面，广州、北京、宁波允许直接兑换现金。南京对国有土地和集体土地征收区分规定，国有土地征收可以直接兑换现金，集体土地征收使用票面金额超90%后余额可提现。厦门是房票使用超过面值（应扣除转让房票面值、购买二手房使用面值）95%（含）后，剩余部分可兑换成等额现金；

▶ 转让规则方面，北京允许直系亲属间有限转让，广州允许在同项目被征收人间有限转让，上海、宁波则严格禁止，厦门允许在满足户人均居住面积不低于35平方米的前提下，被征收人可将房票转让，一张初始房票可以分割金额转让给多人；

▶ 奖励措施方面，各地根据各区情况制定奖励机制，其中上海金山区提供居住房屋货币补偿款总额7%的固定奖励，宁波设“补助+奖励”双重激励，北京则推出凭购房合同入学的政策支持，厦门针对持房票购买房源库中的新房、竞配建房按购买时间提供购房奖励，但持房票购买房源库其他房源或二手房，不享受房票购房奖励。此外，宁波、上海青浦支持额度多次使用，洛阳的“以购代建”模式也将房票作为组成部分，拓宽了安置渠道。总体而言，各地的房票政策在核心框架趋同的同时，也在关键细节上进行了差异化探索。

整体上来看，房票制度一方面拓宽了被拆迁人的安置方式，满足其多元化需求，更为灵活；另一方面，通过引导被拆迁人使用房票购买市场上的存量商品房，能够消化部分库存房源，有助于缓解房地产市场的供需矛盾，促进房地产市场的平稳健康发展。

三、“房票”的法律属性及存在的问题

“房票”作为一种创新的拆迁安置方式，在形式上将以往的货币安置转换为具备货币能力的购房凭证，在法律主体上则涉及政府、被拆迁人、商品房开发商三方，其法律本质更接近一种可以流转的债权凭证，兼具购房指标功能。

首先，“房票”既不是货币，也不是票据，更不是物权凭证。票据法规定的“票据”仅包括“汇票、本票和支票”，涉及出票人、持票人和付款人之间的法律关系，其签发和流转都有严格的形式和条件，付款人“见索即付”的是货币而不是其他，“房票”的主要用途是购房，很明显不同于票据。

其次，“房票”的作用是政府将本该直接支付给被拆迁人的货币补偿款，转换为购房凭据，由被拆迁人持“票”购买限定商品房，并以票面所载金额抵扣全部或部分购房款。因此“房票”是基于政府与被拆迁人之间业已存在货币补偿关系和应付债务而产生的，其本质是政府向被拆迁人出具的债权债务凭证，且该凭证的债权权利在被拆迁人向开发商购房后，即由被拆迁人转让给开发商，后期则由开发商根据购房凭证使用的金额向政府主张清偿，政府将对应的款项直接支付给开发商，三方之间存在的债权债务和购房法律关系才履行完毕。

基于房票具备的法律属性，在房票制度实施过程中，还存在一些潜在的法律风险需要关注。

由于开发商在被拆迁户购房后，才能凭房票向当地政府申请兑付房价款。若政府以“土地出让后结算”或“分期支付”方式延迟向开发商支付，则很容易形成对开发商的占款。这种操作的实质是政府以信用背书向开发商融资，可能构成政府的隐性债务。若用于安置的商品房尚在建设过程中，则容易导致开发商资金链断裂并最终导致项目烂尾，进而引发一系列问题。

而在购房合同的履约过程中，可能存在违约的风险，例如开发商拒收房票或者项目烂尾，一旦涉及购房合同违约及解除，对于已经使用的房票如何处置？另一面，房票制度一般要求实名制并限制房票的转让，这就可能存在购房人签署购房合同后，无正当理由解除购房合同，以实现违规套现的目的。因此，相关政府部门在推行房票制度时，需进一步明确购房合同解除时的处置方法，加强政府的监管责任，严格限制纳入“房源超市”的房源以及审查房地产开发企业的资质，并禁止房地产开发企业协助购房人违规套现。

四、结语

房票制度作为拆迁安置领域的创新模式，是当前市场环境与政策导向共同作用下的特定产物。当前各地政府正陆续出台配套政策、推进房票制度落地实施，“房票”时代的启幕，虽在缓解地方财政压力、加速存量商品房去化等方面发挥了积极作用，但也面临一定的挑战和风险。从实践来看，房票的法律属性界定、流通规则适用、兑付机制运行等核心场景的法律地位与操作细则，仍需通过制度构建与司法实践积累进一步明确和完善；与此同时，加快推进房票相关标准合同范本的制定与推广，也成为规范交易流程、厘清主体权责、防范法律风险的关键举措。

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附件：各地房票制度一览表

[注] 

[1]详见附表。