2024年是低空经济元年，政府工作报告首次明确将低空经济列为新增长引擎，《通用航空装备创新应用实施方案（2024-2030年）》等政策密集出台，国家发展改革委成立低空经济司。随着科技的持续突破与加速演进，低空经济正借助电动垂直起降飞行器（eVTOL）、无人机、直升机、飞行汽车等多类型飞行器的研发与应用，日益成为融合航空航天技术、智能网联体系与数字经济的新兴复合业态，深刻重塑城市交通、物流配送、应急救援等关键领域。低空经济开启了中国“立体经济”新范式，通过低空智联网、5G-A通信等技术赋能，重构交通、物流、应急等产业格局。在此背景下，中央及地方政府陆续出台多项支持政策，将低空经济确立为培育新质生产力的战略性新兴产业，积极推动万亿级市场加速成型。然而，低空经济在迅猛发展的同时，也面临日益复杂的法律与合规挑战，成为企业与监管机构亟需重视的重要问题。本文围绕低空航空器的生产制造、产业竞争及运营服务等核心环节，系统梳理其合规风险与法律要点，旨在为相关从业主体提供可行的法律参考与合规借鉴，助力低空经济在法治轨道上行稳致远。

一、低空经济的概念及产业特性

低空经济是以低空空域为依托，以各种有人驾驶或无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动相关领域融合发展的综合性经济形态。依据现有政策文件，低空经济可以定义为“以低空空域为依托，以各种有人驾驶或无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动相关领域融合发展的综合性经济形态”。其以电动垂直起降飞行器（electric Vertical Take-off and Landing, eVTOL）、无人机、直升机、或诸如滑翔机、热气球等特殊类飞行器为低空载运载体，以高压清洗系统、外吊挂装运系统、遥感技术与系统、喷洒/撒系统等为低空作业装备，依靠精准定位、自主避障、低空感知、智能调度、图像处理与识别等关键技术，[1]为生产效率的提升、各类资源要素成本的削减、用户产品需求的满足等生产生活问题提供智能化解决方案。

作为现代产业化体系中战略性新兴产业的重要组成部分，低空经济涉及产业呈现参与主体繁多、产业链条较长、价值潜力巨大的显著特性。其产业体系辐射低空基础设施、低空生产制造、低空运营服务等核心板块，上游涉及原材料、零部件、元器件、能源与动力系统、航电系统及地面基础设施等，中游涉及无人机、航空器、高端装备及配套产品的生产制造，下游聚焦于运行与保障环节、关键检测环节、产业融合。低空经济具有极强的产业带动能力，低空经济与其他产业融合衍生出多类别应用场景，根据相关统计，低空经济助力飞行、旅游、物流配送、农林植保、公共安全、应急救援等近20个第一至第三产业，并基于此将应用场景扩展至300多类。[2]

鉴于低空经济巨大的产业潜力与辐射带动效应，国家与地方对该领域的政策扶持力度持续加大。2021年“低空经济”首次写入国家发展规划，2023年中央经济工作会议将低空经济首次明确列入战略性新兴产业，2024年更被业内普遍视为低空经济发展的起点之年，“积极打造低空经济等新增长引擎”写入政府工作报告，标志着其在宏观经济战略中的地位显著提升。2025年，政府工作报告强调将低空经济作为新质生产力的重要支撑产业，进一步明确其发展方向与政策导向。中央层面的政策驱动带动地方积极响应，截至2024年底，已有超过30个省份将低空经济纳入地方政府工作重点，或出台专项扶持政策[3]。在政策引导与技术进步的双重驱动下，低空经济正由概念导入期迈入实质性落地阶段，多环节产业生态体系正在逐步成型。

然而，伴随着产业的高速发展，企业及政府部门在实践中也面临着日益复杂的合规挑战。由于当前低空经济领域的法律规范尚处于完善阶段，相关规定分散于多个法律体系之中，企业及政府部门在开展业务时需重点关注多个维度的合规要求，以防范法律风险、保障业务的稳健运行。

图1 低空运营服务常见场景图

二、低空航空器生产制造环节的合规要点

立足上述低空经济的概念和产业特性，本文接下来围绕低空航空器制造环节、低空航空器市场环节和低空航空器运营环节分别讨论可能的合规要点，以期能够在低空经济发展中的主要合规要点进行全面分析。首先，我们讨论低空航空器制造环节的合规要点。

1. 知识产权合规

第一，标准必要专利实施许可的合规风险。在智能网联技术快速演进的背景下，飞行汽车等低空经济核心载体作为智能网联汽车的重要组成部分，其运行高度依赖车载传感系统、协同通信网络及高精度决策控制模块的深度融合。智能飞行汽车以低空经济信息基础设施为依托，通过4G、5G、5G-A甚至6G技术构建起覆盖城镇、城乡结合部、乡村等及其相应低空空域的通信网络，利用低空智联网技术实现低空飞行器与地面用户、操控装置、管理平台之间的信息交互。低空智能航空器与对应智能信息基础设施的底层通信和信息互联能力关联到多个关键技术模块，其中必不可少会涉及通信领域的标准必要专利（SEP）和非标准必要专利（N-SEP）技术的许可。就SEP许可而言，涵盖专利声明、FRAND承诺，许可谈判、许可条款设定乃至禁令救济的全流程，各个环节均会受到反垄断监管执法及专利法的规制，2024年底，国家市场监督管理总局发布我国首部针对SEP反垄断问题的行政规范性文件《标准必要专利反垄断指引》，进一步明确了许可谈判各方的高风险行为及其法律后果，为企业的SEP许可/寻求许可行为提供了操作指引与风险预警[4]。

第二，开源软件二次开发的许可证开源要求合规风险。在飞行器控制系统（如飞控系统）层面，无人机企业倾向采用开源飞控进行二次开发，这就要求企业需要遵守开源软件协议关于使用、修改和分发的要求及适当的知识产权标识和声明，需要审查涉及多个开源软件引入的情形下，多个待引入开源软件协议之间及与企业现有软件系统的许可协议条款间的兼容性，及注意遵循开源软件的传染性条款，即如强传染性GPL许可证开源要求共享开源软件源代码修改后的成果代码。

第三，涉及多主体协作下的第三方内容使用的著作权合规风险。在著作权方面，智能网联飞行器在运行过程中所依赖的导航系统、车载音视频娱乐系统等模块，也可能涉及多主体协作下的第三方内容使用问题。例如，导航系统中未经授权使用的地图数据、实时路况信息，或娱乐系统中嵌入的音视频流媒体服务，均可能引发著作权侵权争议。司法实践中相关裁判规则正在不断细化。如在全国首例“车联网”著作权侵权案[5]中，法院通过分析车机系统提供方与作品提供方的合作模式，认定双方通过展示推广、会员服务分成等深度协作构成共同侵权，承担连带侵权责任，为后续同类案件确立了责任划分基准。在地图数据保护领域，法院亦在 “导航电子地图”著作权侵权及不正当竞争纠纷案[6]中明确支持电子地图的著作权保护，确认其作为独创性图形作品的法律地位，标志着我国对数字资源著作权的强化保护态度。值得注意的是，产业链末端的部分零部件，如装饰配件的造型设计，也逐渐被纳入著作权法下的美术作品保护范畴。如在其他案件[7]中，法院明确，即便装饰配件承载实用功能，只要其通过线条、布局与色彩搭配形成独特视觉效果，能够体现设计人的选择与取舍，能够满足实用性与艺术性相互分离的特点，且具备可复制性，便可被纳入美术作品范畴。此外，任何未经授权复制或传播无人机表演涉及的编队路径设计、灯光控制程序及背景音效组合等创意成果的，亦会触发著作权侵权风险。

第四，除上述风险外，作为技术密集型产品的飞行汽车等低空飞行器设计制造过程中还面临着专利侵权、商业秘密泄露及商标侵权等多重法律挑战。司法实践中已有涉及自动驾驶核心算法的技术秘密侵权纠纷[8]，针对汽车连接部件发明专利纠纷[9]及涉及汽车零部件驰名商标纠纷[10]、汽车智能控制系统商标纠纷[11]等案件的发生。上述实例表明，知识产权已成为企业参与低空经济竞争的重要护城河，企业在技术开发、商业部署与市场拓展过程中，亟需构建包括知识产权布局规划、运营保护在内的综合性知识产权合规体系[12]，才能在未来的空中交通革命中占据有利地位。

2. 适航准入合规

民用航空产品及其零部件的适航准入合规要求。在低空经济领域，民用航空产品（民用航空器、航空发动机或者螺旋桨）及其零部件（任何用于民用航空产品或者拟在民用航空产品上使用和安装的材料、零件、部件、机载设备或者软件）的适航准入合规体系以型号合格证（Type Certification，TC）、生产许可证（Production Certificate，PC）及适航证（Airworthiness Certificate，AC）为核心，其取证难度呈阶梯式递增。型号合格证是航空器设计合规的“第一道门槛”，需经由中国民用航空局（CAAC）对航空产品或者零部件设计符合相关适航规章和要求进行批准。持有或者已经申请型号合格证后，企业需根据《民用航空产品和零部件合格审定规定》（CCAR-21-R4），建立确保每一民用航空产品及其零部件均能符合经批准的设计并处于安全可用状态的质量系统，并提供一份描述质量系统的手册供局方评审，同时说明其组织机构的职责划分及提交表明其组织机构符合CCAR-21-R4规定的证明。此外，适航证的颁发需要由局方先对所申请的航空器进行适航检查，包括各类合格证件、技术资料、持续适航文件的评审及对航空器交付时的技术状态与批准的型号设计的符合性检查，并在必要时，对航空器进行验证试飞。然而，针对eVTOL新型航空器，CAAC的审定采取每独立项目一事一议的原则，根据项目具体设计和预期用途单独制定专用条件。值得注意的是，未取得上述资质擅自投产或运营、未按规定获得设计更改批准、未按规定获得证件更改批准或展示证件、或者违反规定变更质量系统或者设计保证系统等行为将面临罚款、停业整顿甚至被吊销证件等行政处罚。

三、低空经济的产业竞争的合规要点

低空经济发展过程中还面临着产业竞争的的合规性问题，值得高度关注。

1. 特许经营权

2024年11月26日，济南公共资源交易中心公布的平阴县低空经济特许经营权出让项目引发业界对特许经营合规性的深度思考。作为全国首个县域低空经济特许经营权案例，该项目以9.24亿元价格将30年经营权授予平阴县财政局全资控股的山东金宇通用航空有限公司。

首先，在主体适格性层面，根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》相关规定，地方政府不得越权授予特许经营权，因此明确地方政府或其职能部门是否具备出让低空经济特许经营权的法定权力是企业获取特许经营权的前提。出让对象适格性方面，《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》明确地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得作为特许经营项目的投标方、联合投标方或项目公司股东。而此案例中标方山东金宇作为平阴县财政局全资控股企业，其主体资格与政策要求存在冲突。

就出让内容的确定性而言，当前低空经济涵盖通用机场运营、无人机物流、低空旅游等多元业态，特许经营权范围的精准界定直接影响权利义务边界的划分。若未能明确特许经营的具体场景、技术标准及运营规范，易引发政府监管责任与特许经营者运营自主权的边界争议。就出让效果而言，特许经营权的排他性特征与低空经济的基础设施属性存在天然矛盾。若将空域管理整体授权单一企业，可能触发《反垄断法》关于滥用行政权力排除竞争的限制条款，形成区域性市场壁垒。这与《基础设施和公用事业特许经营管理办法》强调的“发挥社会资本专业优势、提高公共服务效率”原则形成价值悖离，如何在保障项目持续性与维护市场公平竞争间取得平衡，成为政府设计特许经营权出让项目及企业受让上述特许经营权时的关键。出让程序合规方面，政府应当通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者，并将选择结果、特许经营方案、协议、政府投资支持、公共产品或服务标准、监测分析和运营评价结果等及时向社会公开。

2. 公平竞争审查

作为当前政策大力支持的综合性领域，从事低空经济活动的企业及相关地方政府机构在企业市场竞争活动中应高度重视公平竞争问题。根据《公平竞争审查条例》，在法律法规起草、具体行政措施设定时，未经上位法或国务院机关的批准，不得含有相关限制或者变相限制市场准入和退出，限制商品、要素自由流动，影响生产经营成本和生产经营行为的内容，并应在起草阶段开展公平竞争审查。首先，就市场准入而言，一方面，例如上述平阴县将低空经济特许经营权打包授予本地国企这类“左手倒右手”的行政化操作，不仅会涉嫌违反对国有独资企业参与特许经营的限制性规定，更可能会引发挤压民营企业参与市场竞争的空间；另一方面，低空经济领域技术标准与资质认证体系尚未统一，部分企业可能借助政策倾斜或地方保护形成技术壁垒，破坏市场竞争生态。在政策扶持层面，财税优惠、专项基金等公共资源的配置必须严格遵循竞争中性的原则，防范通过定向补贴、非公开招标等方式形成政策寻租，背离市场资源配置的公平。

[注] 

[1]参见中国航空学会《2024低空经济场景白皮书》。

[2]国家发展改革委原副秘书长、经济学家范恒山：“拓展低空经济市场需求，大力培育航空消费群体”[EB/OL]，https://mp.weixin.qq.com/s/VhJeqg0ZbnZcK5tvygih2Q （2025年4月29日最后访问）。

[3]“市场潜力巨大！角逐这片新蓝海” [EB/OL]，

http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202411/20/t20241120_39209542.shtml l（2025年4月29日最后访问）。

[4]我们在《绿杨烟外晓寒轻——我国首部<标准必要专利反垄断指引>亮点解析》一文中也对该《标准必要专利反垄断指引》的核心内容进行了深入解读，参见https://www.zhonglun.com/research/articles/53810.html（2025年4月29日最后访问）。

[5]参见北京互联网法院（2023）京0491民初11731号民事判决书。

[6]参见北京知识产权法院（2017）京73民初1914号民事判决书、北京市高级人民法院（2021）京民终421号民事判决书。

[7]参见北京知识产权法院（2023）京73民终92号民事判决书。

[8]参见北京知识产权法院（2022）京73民初1237号民事判决书、（2023）京73民初41号民事判决书。

[9]参见北京知识产权法院（2022）京73行初2647号民事判决书、（2022）京73行初11162号民事判决书。

[10]参见深圳市中级人民法院（2021）粤03民初327号民事判决书。

[11]参见北京知识产权法院（2021）京73行初13647、13653、13655号民事判决书，北京市高级人民法院（2023）京行终345、346、347号民事判决书和最高人民法院（2023）最高法行申3915、3917、3919号民事判决书。

[12]参见张鹏等：《国有企业知识产权战略：合规体系、运营体系与布局体系》[M]，北京：知识产权出版社2024年9月版，第81页。