2025年3月21日，美国联邦通信委员会（Federal Communications Commission, FCC）发布公告[1]，宣布将启动一项针对9家中国通信科技企业的全面调查（Sweeping Investigation），以查明这些企业是否规避FCC此前对其施加的在美运营禁令。此次调查是美国政府对中国通信行业监管政策的延续，更是FCC新设机构“国家安全委员会”成立后的“首个重大举措”。本文将从调查主体、对象、动因、方式及后果等维度，对本次调查的来龙去脉进行全面解读，并对中国通信企业的应对提出策略性建议。

1.谁发起的调查？目的何在？

FCC是由美国国会领导的独立政府机构，负责制定美国通信领域政策、执行通信行业法规、调查违规行为、评估通信设备技术标准、发放通信行业准入牌照等等，维护美国通信市场的秩序与安全。多家中国通信企业与FCC早有渊源。2019年，FCC曾被中国通信企业诉至美国法院，请求美国法院认定FCC发布的禁止其参与联邦补贴资金项目的决定违反了美国宪法和《行政诉讼法》。

值得注意的是，发起和开展本次调查的是FCC于今年3月刚刚成立的新设机构“国家安全委员会”。据FCC发布的公告[2]，FCC成立“国家安全委员会”的目的是充分利用FCC的监管、调查和执法权力，促进美国的国家安全，打击外国对手（特别是中国）对美国通信行业构成的威胁。该委员会有三个具体目标：一是减少美国技术和电信行业在贸易和供应链上对外国对手的依赖；二是降低美国在网络攻击、间谍活动和监视方面的风险；三是确保美国在与中国的关键技术竞争中获胜，例如在5G、6G、人工智能、卫星和太空技术、量子计算、机器人和自动驾驶系统以及物联网等领域的关键技术。本次调查也被称为该委员会成立后的“首个重大举措（first major initiative）”。

2.针对谁的调查？还有哪些潜在对象？

FCC国家安全委员会本次调查的对象为九家已被FCC列入“受管制清单（Covered List）”[3]的中国通信企业，包括通信设备领域的头部企业海能达（Hytera），安防行业巨头海康威视（Hikvision）和大华股份（Dahua），电信运营商在美的分支机构，以及成立于香港的国际电信服务供应商“中信国际电讯”旗下的太平洋网络（Pacifica Networks）及其美国子公司ComNet等。

根据美国《安全可信通信网络法案》（Secure and Trusted Communications Networks Act）以及2022年11月25日FCC发布的关于该法案的新规[4]，FCC有权决定和公布“对美国国家安全构成威胁的通信设备和服务”[5]清单（即“受管制清单”），禁止美国通信服务商将联邦补贴用于购买该清单内的设备或服务，禁止美国进口或销售被列入该清单的设备或服务，禁止对该清单中的实体及其产品和通信服务进行任何审查以及向其颁发授权证书，而获取FCC的授权证书是通信产品或服务进入美国市场的必要条件。

此次被FCC调查的九家企业中，还有部分企业曾被FCC撤销其在美运营所需的牌照（authorization）。

除上述已明确的受管制清单外，不排除FCC之后根据美国法律进一步扩大该名单的范围。根据《安全可信通信网络法案》第2(b)条的规定，当通信设备或服务符合以下要求时，FCC有权认定该等通信设备或服务“对美国国家安全构成威胁”，并进而将其列入受管制清单：

（1）具有决策依据：基于以下任意一项或多项决定，可以认定相关通信设备或服务对美国国家安全或人员安全保障构成不可接受的风险（an unacceptable risk）：

①由具有国家安全专业知识的行政分支机构（包括根据《美国法典》第41编第1322(a)条设立的联邦采购安全委员会）作出的具体决定；

②美国商务部根据第13873号行政命令（关于保障信息通信技术与服务供应链安全）作出的具体决定；

③依据《2019财年国防授权法》第889节(f)(3)款认定的“设备或服务”；或

④适格的国家安全机关以相关通信设备或服务对美国国家安全或人员安全保障构成不可接受的风险等理由做出的具体决定。

（2）通信功能要求：相关通信设备或服务具备以下一项或多项功能：

①能够发送或重新定向用户数据流量，或者允许查看该等设备传输或处理的任何用户数据或数据包；

②能够导致通信服务供应商的网络被远程破坏；或

③能够对美国国家或美国人员安全保障构成不可接受的风险。

从前述规定可以看出，无论在决策依据层面还是通信功能层面，《安全可信通信网络法案》均设置了“对美国国家安全或美国人员安全保障构成不可接受的风险”这一宽泛的兜底性描述；而对于何为“国家安全”以及“不可接受的风险”，该法案并未予以说明。因此，在实际操作中，FCC在认定“对美国国家安全构成威胁”的设备或服务时的自由裁量权较大，不排除FCC在未来扩大管制名单的范围的可能。

3.本次调查的动因？

据FCC调查公告[6]，FCC国家安全委员会发起本次调查的主要原因，是其认为九家中国企业在已被FCC列入受管制清单、被禁止在美国提供通信服务和/或销售通信设备、甚至被撤销运营所需的相关牌照的情况下，仍试图通过“私人或‘不受监管’的途径（private or ‘unregulated’ basis）”，规避FCC对其施加的限制，继续在美开展被禁止的业务，这些被调查实体的“非法”运营行为对美国的国家安全持续造成了“不可接受的风险”。

基于以上，FCC国家安全委员会希望通过本次调查，决定其是否需要采取其他立法或行政执法措施，以切实保障美国的通信网络安全和国家安全。

4.怎么调查？

在调查内容方面，FCC在调查公告中声称，其将广泛收集相关信息，以全面评估被调查企业当前在美国的实际运营规模与模式。FCC拟收集的信息包括但不限于被调查企业当前在美业务的详细信息，诸如具体业务类型、合作方、客户等，以及协助被调查企业在美运营的其他公司（如供应链伙伴、技术服务商等）的信息。

在调查方式上，据FCC执行局（Enforcement Bureau）关于“由FCC发起的调查（FCC-Initiated Investigations）”的介绍[7]，FCC在此类调查中常用的调查措施主要包括：

（1）通过发出调查函（Letters of Inquiry）收集所需信息；

（2）通过现场设施检查（Physical Inspection of Facilities）补充收集信息；

（3）必要时，通过发出行政传票（Administrative Subpoenas）强制要求提供信息和证词。

具体到本次调查，据FCC调查公告，FCC已经采取的措施包括对所有被调查企业发出调查函以及对部分被调查企业发出传票。此外，FCC国家安全委员会声称后续还可能会依职权联合美国联邦政府其他部门（如司法部、商务部等）开展调查行动，以确定被调查企业在美持续开展经营活动的具体范围。

以上措施是FCC国家安全委员会发起调查后的首轮试探性措施，目的是初步了解和掌握被调查企业在美“违规”运营的情况，并了解协助其运营的其他实体的信息，以确定本次调查涉及主体的范围。可以预料的是，待收集到被调查企业在美运营的确切信息后，FCC还可能会对协助被调查企业运营的其他实体采取发出调查函或行政传票、进行现场设施检查等等措施，以开展更广泛的调查。

5.调查可能的结果？

据FCC执行局关于“由FCC发起的调查”的介绍[8]，在此类调查中，若FCC认定被调查企业违反了FCC对其实施的禁令或限制，FCC可能采取的处罚措施主要包括：

（1）行政处罚：向被调查企业签发“罚没通知”（Notice of Apparent Liability for Forfeiture，NAL），列明其违规事实及拟处罚金额。一般情况下，NAL中的指控和提议处罚不等同于FCC在调查后的最终处罚，被调查企业将有机会对NAL中的内容进行回应和申辩，FCC将在考虑被调查企业提交的材料后再发布最终处罚结果。

（2）和解协商：若被调查企业希望避免正式的行政处罚程序，可选择与FCC进行和解协商，解决调查中涉及的违规问题。若被调查企业与FCC达成和解，调查通常会以双方签订“同意令（Consent Decree）”结案，其核心条款一般包括：被调查企业应制定防止再次违规的合规计划，以及被调查企业同意向美国财政部（U.S. Treasury）缴纳自愿和解金（Voluntary Financial Contribution）。

（3）其他措施：FCC还可能通过听证程序实施没收处罚，或采取非经济性强制措施，例如行政告诫（Admonishments）、违规通知书（Notices of Violation, NOVs）、禁令（Cease and Desist Orders）以及吊销执照（License Revocations）等。

此外，FCC在调查公告中还称，将根据调查结果“迅速采取行动、堵住可能被中国等外国对手企业利用的漏洞”。为此，除上述FCC在一般调查程序中可能采取的行政处罚措施外，FCC还可能会通过发布关于《安全可信通信网络法案》的修正案/新规/新的行政命令等立法层面的措施，填补现有监管框架中可能存在的漏洞，以达到彻底禁止受管制清单中的企业在美开展业务的目的。

6.小结及建议

通过对FCC本次调查的全面分析，可以理解为，FCC开展本次调查的根本目的在于对九家已被列入受管制清单的中国通信企业的美国业务进行全面“围追堵截”。对于被调查企业而言，其现有的美国业务将受到调查的直接冲击，损失现有客户与收入，很可能被迫部分或全部退出美国市场；另一方面，被调查企业的合作伙伴（如供应链伙伴、技术服务商等），也有可能因为被FCC认定为“协助被调查企业在美运营”而主动或被动选择与其终止合作，影响被调查企业的全球供应链稳定性。

而对于其他未被FCC列入受管制清单的中国通信企业而言，此次调查也具有极其重要的警示意义。作为FCC的新设机构国家安全委员会正式成立仅一周时间后立即发起的首个重大举措，本次调查可以一定程度上印证新一届美国政府进一步挤压我国通信行业在美生存空间的政策导向。

具体而言，一方面，由于本次调查收集信息的范围将扩展至可能协助被调查企业在美运营的其他公司，与被调查企业在供应链、技术开发、商业合作等方面具有较多业务往来的其他中国企业，可能会因此在本次调查中被纳入FCC的调查范围、被要求提供公司内部信息，甚至面临被FCC调查、实施处罚的风险。另一方面，即使与被调查企业无任何关系且未被FCC列入受管制清单的中国通信企业，也将面临FCC更严苛的准入审查，进而导致其在美开展业务时，在牌照申请、产品认证等等方面更为困难。

此外，考虑到FCC上次更新受管制清单的时间还是2022年9月，结合FCC国家安全委员会“打击以中国为首的外国对手对美国通信行业构成的威胁、确保美国在与中国的关键技术竞争中获胜”的设立目标，FCC后续很有可能会继续使用受管制清单这个“武器”，以“威胁美国国家安全”等理由，将更多的中国通信企业列入受管制清单内，以更广泛地限制中国通信行业的发展。

综上，中国通信企业需密切关注FCC后续调查进展、FCC受管制清单的更新情况以及《安全可信通信网络法案》等行业法规的修订动态，系统性评估涉美业务的合规风险，提前调整供应链布局和商业模式。面对美国对华技术遏制的长期化趋势，企业应强化合规体系建设，探索多元化市场策略，以在国际博弈中实现稳健发展。

[注] 

[1]Carr Announces Sweeping New Investigation into CCP-Aligned Entities，美国联邦通信委员会官网：https://www.fcc.gov/document/carr-announces-sweeping-new-investigation-ccp-aligned-entities.

[2]Chairman Carr Establishes New Council on National Security，美国联邦通信委员会官网：https://www.fcc.gov/document/chairman-carr-establishes-new-council-national-security.

[3]List of Equipment and Services Covered By Section 2 of The Secure Networks Act，美国联邦通信委员会官网：https://www.fcc.gov/supplychain/coveredlist.

[4]FCC Bans Authorizations for Devices That Pose National Security Threat，美国联邦通信委员会官网：https://www.fcc.gov/document/fcc-bans-authorizations-devices-pose-national-security-threat.

[5]《安全可信通信网络法案》第2(b)条。

[6]Carr Announces Sweeping New Investigation into CCP-Aligned Entities，美国联邦通信委员会官网：https://www.fcc.gov/document/carr-announces-sweeping-new-investigation-ccp-aligned-entities.

[7]Enforcement Primer，美国联邦通信委员会官网：https://www.fcc.gov/general/enforcement-primer#:~:text=FCC%2DInitiated%20Investigations,Letter%20of%20Inquiry%2C%20or%20LOI.

[8]Enforcement Primer，美国联邦通信委员会官网：https://www.fcc.gov/general/enforcement-primer#:~:text=FCC%2DInitiated%20Investigations,Letter%20of%20Inquiry%2C%20or%20LOI.