2025年上半年，国家市场监督管理总局（“市场监管总局”）持续完善经营者集中制度规则，陆续发布《横向经营者集中审查指引》《非横向经营者集中审查指引（征求意见稿）》《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》《中国反垄断执法年度报告（2024）》等文件；稳步推进针对半导体、医疗健康、贸易航运等重点领域的经营者集中审查和监管，执法效率和精准性不断提高。

结合近期办案经验和观察，我们总结了值得关注的若干热点趋势和合规提示，供企业参考。

• 明确判断交易具有反竞争影响的指标

• 提出市场界定范围或不限于“重叠”业务

• 关注未达申报标准但有竞争影响的交易

• 识别“生态系统”中的非典型竞争问题

• 公布经营者集中行政诉讼第一案判决

• 探索中国政府补贴审查机制

• 协调应对境内外监管要求

1.明确判断交易具有反竞争影响的指标

《横向经营者集中审查指引》[1]（“《横向指引》”）是我国首部针对经营者集中实质性审查的专项指引文件。相较于纵向或混合集中，横向集中通常都是反垄断执法机构关注的重点案件类型。《横向指引》出台前，全球主要法域已相应出台详细审查指南，例如美国《合并指引》[2]（Merger Guidelines）、欧盟《横向合并审查指引》[3]（Guidelines on the assessment of horizontal mergers）。

《横向指引》中最值得关注的亮点之一，是其第四章明确划定了初步判断交易是否具有负面竞争影响的市场份额和HHI标准，为企业准备集中申报提供了参考标准。我们具体整理并同步对比欧美情况如下：

表1：市场份额和竞争影响（横向交易）

表2：HHI和竞争影响（横向交易）

除此之外，在2025年6月27日最新出台的《非横向经营者集中审查指引（征求意见稿）》（“《非横向指引》”）中，市场监管总局也就非横向交易的竞争影响问题划定了参考评估标准，我们一并结合欧盟情况整理如下：

表3：市场份额和竞争影响（非横向交易）

市场监管总局在《横向指引》《非横向指引》中亦强调，市场份额和/或HHI为审查工作的初步推定工具，并非绝对标准。尤其是针对推定情形，企业在审查中仍有机会提供相反证据，例如，结合《横向指引》第五章至第十一章的详细规定，从市场进入壁垒、买方议价能力、市场动态变化等角度，证明交易不会对竞争产生不利影响。

两份指引中的明确量化指标，体现了我国反垄断执法更加自信、规范、科学的趋势，将为企业提供更加明确的合规路径。[10]在交易筹划阶段，企业可结合市场份额和HHI指标，提前评估交易所处的风险区间，并根据实际情况制定交易架构、申报策略和各项申报工作。

2.提出市场界定范围或不限于“重叠”业务

《横向指引》第十五条明确了原则上应对所有可能受到集中影响的相关市场进行界定，并基于不同的交易类型提出了相应的市场界定方法，具体如下：

表4：交易类型和市场界定

尽管《横向指引》从字面上理解似乎倾向于界定交易各方之间有明确业务联系的相关市场，但结合《非横向指引》第16条，“根据本条第二款和第三款重点界定的相关市场不足以反映集中对市场竞争的影响时，还需要对参与集中的经营者营收占比大于5%且市场份额可能超过10%的业务界定相关市场”来看，监管审查范围或不限于“重叠”业务。

根据我们最新实践观察，目前国内监管似乎正在逐步落实前述市场界定的要求。即便是针对医药、化工、家电等产品线丰富的情况，执法机关也更加倾向于全面界定，导致实际审查中的相关市场数量显著增加。

除此之外，受本条影响较大的可能是平台企业。以往实践中，平台企业进行的与核心业务没有严格关联关系的交易，仍然有机会争取按照简易程序进行审查。但前述实践是否在当前审查趋势下还能走通，有待《非横向指引》出台进一步观察。

除此之外，执法机构近期在营业额统计、市场份额数据来源、以及最终实际控制人判断等方面也都大幅加强了审查的精细程度。

究其原因，一方面，新《国务院关于经营者集中申报标准的规定》已于去年修订并实施，新标准大幅提高申报门槛，导致年平均申报数量减少了百余起，加之地方审查体系逐步完善，执法机构具备更加充足的审查资源；另一方面，执法机构的监管要求和执法能力也不断提升。对此，企业应及时关注到反垄断申报的相关变化，重视并做好申报材料的准备工作，避免因材料不完整、不完善导致审批进程、乃至交易时间表受到影响。

3.关注未达申报标准但有竞争影响的交易

《反垄断法》明确规定，经营者集中未达到申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，反垄断执法机构可以要求经营者申报并书面通知经营者。

截至目前，我国已有多起针对未达申报标准的交易展开审查/调查的案例，我们不完整统计如下：

表5：部分未达申报标准交易审查/调查先例

域外主要司法辖区亦有针对未达申报标准交易主动展开审查/调查的先例。

欧盟委员会尽管没有针对未达标准交易进行审查的直接权力，但依据《欧盟合并条例》（EC Merger Regulation）第22条规定的移送机制，由成员国将相关案件移送至欧盟委员会，从而扩大了审查案件的范围。但在某测序公司收购检测供应商的案件[12]中，欧盟法院认定，若成员国执法机构无权审查未达标准交易，欧盟委员会亦无权对该成员国移送的该交易进行审查。欧盟委员会针对未达申报标准交易的审查权限自此大幅受限[13]。

在美国，联邦贸易委员会和司法部虽没有要求当事人在交易未达申报标准时进行申报的权力，但有权调查任何存在竞争问题的交易。过去几年，美国鲜有介入调查未达申报标准交易的情况。

相比之下，中国市场监管总局针对未达标准交易的执法有明确法律依据，也不乏实际执法活动，尤其关注高科技领域。我们建议企业强化事前风险控制，提前布局、充分评估敏感交易的竞争影响问题；同时做好风险预案，必要时考虑事前商谈、自愿申报等方式，降低交易不确定性风险。

4.识别“生态系统”中的非典型竞争问题

《非横向指引》第七十条规定“混合集中可能促进生态系统的发展和扩张，增加产品组合，促进范围经济、网络效应，增强用户粘性等。反垄断执法机构可以基于个案中的客观证据评估该生态系统的经营者是否有能力和动机排除、限制相关市场竞争。”

该条提出了对“生态系统”的额外关注，重点指向平台企业交易中非典型横向、纵向或相邻竞争影响问题。但《非横向指引》未进一步提出可能的竞争损害理论。结合过往执法实践，目前似乎并未出现平台领域“非横向”交易被认定排除、限制竞争影响的案件。《非横向指引》落地后将如何影响监管口径和方向，值得密切关注。

对比同期，欧盟委员会正在就经营者集中指南征集公众意见，其中针对数字经济领域提出了诸多潜在的竞争损害理论，例如跨市场传导、针对特定竞争对手的封锁行为、以及进一步强化市场力量等，可供企业先行参考。[14]

5.公布经营者集中行政诉讼第一案判决

近日，北京知识产权法院公布托毕西诉市场监管总局案的行政判决书[15]。本案是我国首例经营者集中审查行政诉讼案件，具有重要意义。我们简要梳理值得企业关注的要点如下，供企业参考（关于本案所涉决定的基本情况，请详见《未达申报标准是否要做反垄断申报？——结合首起自愿申报获附条件批准交易的要点解读和合规建议》）：

（1）确认“行政-复议-诉讼”的权利救济机制

案件历经附条件决定——行政复议——行政诉讼三道程序，法院最终认定市场监管总局“事实清楚、程序合法”，明确了经营者集中案件中程序权利的全链条保障。

（2）明确“非禁止优先”的执法导向

本案中，市场监管总局要求先声药业通过解除独家协议、剥离在研业务、下调药品价格等系列措施，防范交易负面影响，并未直接禁止交易，法院判决中亦鲜明支持这一立场。法院明确指出，禁止交易并不是法定和首选的救济方式。

企业在后续交易中也可更清晰地把握，市场监管总局的执法目标在于解决竞争问题而非扼杀交易，即便交易可能存在竞争影响问题，也可通过充分协商承诺解决问题。根据我们统计，2025年上半年，市场监管总局无条件批准310起交易，仅附条件通过2起[16]，禁止0起，也充分反映市场监管总局前述执法导向。

（3）明确无条件批准决定不可诉

北京知识产权法院判决明确指出，申报人对市场监管总局作出的禁止决定或附加限制性条件批准的决定有权提起行政诉讼，而对不予禁止的决定无权提起诉讼。

北京知识产权法院认为，市场监管总局针对经营者集中申报作出的具体行政行为的性质为行政许可。如市场监管总局作出的是不予禁止的决定，由于该具体行政行为对于各申报人而言均未变更或增加其基于集中协议而产生的权利义务关系，即未影响其合法权益，故各申报人均无提起行政诉讼的诉的利益。如作出的是禁止的决定或附加限制性条件批准的决定，由于该具体行政行为否定了各申报人基于集中协议而产生的权利义务关系，或对集中后的申报人施加了法定义务，即影响到相应申报人的合法权益，故相应申报人具有提起行政诉讼的诉的利益。本案确立的无条件批准不可诉规则是否可能影响特定交易中的相关方（例如敌意收购场景下的被收购方）的维权路径仍有待观察。

（4）展现市场监管总局评估交易竞争影响的方式

本案判决书中详细呈现了总局在进行经营者集中审查过程中听取第三方意见，以更好了解相关市场的竞争状况和交易对市场竞争的影响的做法，包括但不限于：

• 多元调研：书面征求行业主管机构、协会等意见；调研一线医疗机构；

• 第三方分析：聘请独立机构开展经济学分析；

• 专家论证：召开咨询会研讨限制性条件可行性。

前述做法也为企业在未来集中申报中提前分析论证竞争影响和应对措施提供了详细的操作指南。

6.探索中国政府补贴审查机制

《横向指引》首次在中国反垄断监管框架中明确引入了政府补贴因素的考量，对境内外政府补贴可能对市场竞争带来的负面影响给予了制度性的关注。

《横向指引》第八十二条第一款规定：“有证据证明参与集中的经营者获得的国内外政府补贴对相关市场竞争可能产生不利影响的，反垄断执法机构可以要求参与集中的经营者提供获得政府补贴等有关情况，并在审查中考虑该政府补贴对相关市场公平竞争产生的不利影响。”

域外司法辖区中，欧盟已于2023年7月12日正式实施《外国补贴条例》（Foreign Subsidies Regulation），建立了独立的外国补贴审查机制，赋予欧盟委员会调查和纠正非欧盟国家政府提供的可能扭曲欧盟内部市场竞争的补贴的权力。美国2025年2月10日正式生效的《Hart‑Scott‑Rodino反托拉斯改进法案》申报表格修订版本中，也要求申报方披露过去两年内是否接受过“某些外国政府或实体”的补贴。

虽然目前未设立专门的外国补贴审查机制，以上将其内置于《横向指引》的探索体现了我国对政府补贴可能带来的市场竞争影响的重视。与域外先例相比，上述机制不仅针对于外国政府，也同样关注国内各级政府通过政府补贴干扰“统一大市场”竞争的行为，体现了更加平衡、公正的以“市场竞争影响”为立足点的审查态度。

7.协调应对境内外监管要求

随着中国企业全球化战略的持续深入，跨境并购中的反垄断合规问题已成为“走出去”过程中不可或缺的重要环节。实践中，如何协调应对多法域反垄断申报存在不少复杂问题，尤其对于上市公司或拟上市公司而言，是否以及如何对外信披更是不小挑战。

尽管多数司法辖区的反垄断申报规则大同小异，但结合我们近期实践观察，仍有不少易被忽视的规则，可能会实质影响企业申报与否的决策。例如：

（1）卖方也可能需承担申报义务。通常只有“取得”控制权的企业才负有申报义务，在交易未依法申报的情况下，才需承担违法责任。但在美国、巴西、德国等法域，卖方也有可能承担申报义务。一旦一项交易可能满足了当地申报标准，交易各方在决策是否申报前，需谨慎看待申报义务方，综合考虑是否推进申报。

（2）纯境外交易未必能豁免反垄断申报。针对境外企业之间在境外发生的纯境外交易，包括欧盟、美国、日本、土耳其等在内的绝大多数法域没有直接的豁免规则，一旦符合当地申报门槛要求，均会相应触发申报义务。企业不应简单因交易不涉及特定法域，而直接排除触发反垄断申报的可能，建议企业仍应审慎排查、确保合规。

（3）有且仅有交易一方经营当地业务，也可能触发申报。中国、欧盟等多数主流反垄断司法辖区在判定一项交易是否触发反垄断申报时，会综合考量至少两方在当地的营业额、资产等量化指标。但在部分国家和地区，反垄断申报的触发标准仅仅以一方指标作为依据。例如，在波兰如果参与方的全球营业额合计超过10亿欧元，且至少一方在波兰的营业额超过1000万欧元，即触发了当地申报门槛。类似的法域还有埃及、加拿大、阿根廷等；再例如越南，仅一方在越南营收不低于3万亿越南盾即触发。

[注] 

[1]参见https://www.samr.gov.cn/zw/zfxxgk/fdzdgknr/fldzfes/art/2024/art_635d601b816e412e88265f83d4f6794d.html。

[2]参见https://www.ftc.gov/system/files/ftc_gov/pdf/2023_merger_guidelines_final_12.18.2023.pdf。

[3]参见https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52004XC0205(02)。

[4]参见https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52004XC0205(02)。

[5]参见https://www.ftc.gov/system/files/ftc_gov/pdf/2023_merger_guidelines_final_12.18.2023.pdf。

[6]参见https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52004XC0205(02)。

[7]参见https://www.ftc.gov/system/files/ftc_gov/pdf/2023_merger_guidelines_final_12.18.2023.pdf。

[8]参见https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52008XC1018(03)。

[9]参见https://www.ftc.gov/system/files/ftc_gov/pdf/2023_merger_guidelines_final_12.18.2023.pdf。

[10]目前国家市场监督管理总局公开的附加限制性条件批准交易的案件中，绝大多数案件中双方合计市场份额落入25~50%区间、HHI落入>1000区间且ΔHHI落入>100区间中。

[11]公司后续重新启动了收购交易，并于2025年6月5日宣布已经完成对Autotalks的收购。

[12]参见https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:62022CJ0611。

[13]但是，已有包括意大利、匈牙利、丹麦等不少欧盟成员国的反垄断执法机构根据各成员国的法律法规，享有针对未达标准的交易进行审查的权力。根据上述检测供应商被收购案判决，欧盟委员会仍有通过该等国家审查未达标准交易的可能。同时，也不排除越来越多的成员国可能会引入相关的主动审查/调查条款。

[14]参见https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_25_1141。

[15]参见https://www.samr.gov.cn/fldes/sjdt/gzdt/art/2025/art_1c787b924f804e36977dd1850c41a551.html；https://www.samr.gov.cn/fldes/sjdt/gzdt/art/2025/art_09c6bc31c6974269bbd0c173f9e5293f.html。

[16]市场监管总局于2025年6月16日附条件批准邦吉全球有限公司收购蔚特有限公司股权案，案件审查历时21个月；并于2025年6月30日附条件批准全日空控股株式会社收购日本货物航空株式会社股权案，案件审查历时22个月。该两案是2025年度市场监管总局发布的唯二两起附条件批准交易。