引言

上市公司的财务造假行为，多数情况下均有案外主体配合完成。近年来，证监会多次强调要“惩首恶”与“打帮凶”并举。2025年6月27日，证监会发布新闻通稿，拟对配合某上市公司实施财务造假的于某、贺某予以行政处罚（下称“本案”），[1]这是证监会拟对配合造假方开出的首张罚单，也标志着证券监管机构打击信息披露共同违法进入新阶段。

本文在简要总结证券共同违法制度的基础上，以案涉证监会新闻通稿及《行政处罚事先告知书》为切入点，结合《行政处罚裁量基本规则》，对证券监管机构就信息披露共同违法行为的认定标准与处断规则进行剖析，并对加大对配合造假方处罚力度的未来影响予以前瞻。

一、信息披露违法的责任主体为特殊主体，证监会首次认定配合造假方构成共同违法并拟予以行政处罚，标志着证券监管机构打击信息披露共同违法行为进入新阶段

上市公司的财务造假行为，多数情况下均有案外主体配合完成。在此之前，证券监管机构在某些行政处罚决定中认定或提及配合造假的案外主体，但从未有对配合造假的案外主体进行行政处罚的案例。分析其主要原因，或在于制度供给不足。2021年新修订的《行政处罚法》没有规定行政共同违法的认定与处断标准。[2]如何处理共同违法案件一直是行政处罚领域的难题，相关理论研究亦相对缺乏。[3]

就信息披露违法的行政责任，《证券法》第182条、第197条、第213条规定的责任主体均为特殊主体，分别对应保荐机构、信息披露义务人及相关责任人员、证券服务机构。如果配合造假方不属于上述特殊主体范围，则不是信息披露行政违法的“正犯”，此前未有被行政处罚的先例；除非配合造假方也是上市公司，且其配合造假行为导致自身披露的财务数据构成虚假陈述。[4]

证监会一直高度关注配合造假“顽疾”，并通过一系列的制度供给尝试解决证券行政共同违法的认定与处罚问题。2024年6月，证监会联合公安部、财政部等部门发布《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》，坚持“追首恶”与“打帮凶”并举，强化对造假责任人及配合造假方的追责。2025年3月1日，《中国证监会行政处罚裁量基本规则》（下称“《行政处罚裁量基本规则》”）开始施行。第14条为共同违法的处理提供制度依据，“两个以上当事人共同实施违法行为的，应当将所有当事人作为一个整体，认定主观过错、违法行为和违法所得。”该规则在对共同违法行为人的责任处断上，采取了“单一行为人”[5]的概念。行政当事人如果实施了教唆、帮助等共同行为，但没有实施直接的证券违法行为，也应与证券违法的“正犯”作为一个整体被认定与处罚。

因此，或基于上述制度供给与行政法基本法理，证监会首次拟同步认定配合造假方构成信息披露共同违法行为并予以行政处罚。

二、配合造假方构成信息披露共同违法的认定标准：主观故意 ＋ 客观配合行为

共同违法行为的认定标准，与单一违法行为的成立要件存有关联，取决于单一违法行为的认定标准。但我国《行政处罚法》没有规定行政违法行为的成立要件。[6]《证券法》也没有规定证券违法行为的一般成立要件，而是针对不同的证券违法行为分别予以规定。就此，《行政处罚裁量基本规则》第14条提供了一般性的认定标准，需考察主观过错、违法行为和违法所得。

（一）配合造假方的主观过错应为故意，即明知财务造假但仍予以配合

对于行政责任应否以过错为要件，我国长期采客观归责原则，即不问当事人的过错。2021年《行政处罚法》首次通过立法明确我国行政处罚由长期奉行的客观归责立场转变为主观归责立场。[7]第33条第二款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”相应地，《行政处罚裁量基本规则》第14条也要求审查认定行为人的主观过错。

值得注意的是，证监会在本案中对配合造假方主观过错的认定，采取了更高的“主观故意”标准。证监会查明，于某、贺某在与上市公司董事长李某江接触中知悉公司“做大业务”和“冲业绩”的意图，并根据后者的请求和安排，提供配合。[8]即二人均明知上市公司有财务造假意图，且与其董事长存在请求、安排方面的意思联络，二人不属于过失或不知情的情形。

证监会以主观故意为要件认定配合造假方共同违法，与《关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》（下称“《虚假陈述司法解释》”）第22条规定的供应商、客户、金融机构承担虚假陈述连带责任的主观故意要件，保持一致。这一认定标准能够为资本市场主体提供更稳定的预期，避免了动辄得咎的寒蝉效应。

（二）配合造假方客观上实施了配合造假的行为

本案中，在客观行为方面，于某、贺某都是根据上市公司董事长李某江的请求和安排，提供其控制或联络的公司配合某上市公司开展虚假业务，虚增业务收入分别超2.7亿元、9000万元。[9]

严格而言，配合造假方提供公司实体、银行账户等配合上市公司实现虚假销售闭环，并不是直接的信息披露违法行为，而是帮助行为。但这些帮助行为是上市公司整体财务造假不可分割的一部分。就此，《行政处罚裁量基本规则》第14条采取“单一行为人”的认定标准，将配合造假方的帮助行为与实施造假方的实行行为予以整体评价，判断是否构成共同违法，避免了单独认定帮助行为人违法性的障碍，具有合理性。

综上，基于配合造假方的主观故意与客观配合行为，《证券法》第197条的适用范围从信息披露义务人等特殊主体，被扩张至构成共同违法的一般主体。

三、对配合造假方的处断规则：“共犯”准用“正犯”罚则下的“一事各罚”，进而根据共同违法具体情节，合理确定各主体的处罚内容

共同违法的处断规则，即共同违法行为人应承担何种行政法律责任的规则。[10]本案中，证监会根据《证券法》第197条第二款，拟对于某警告、罚款200万元，拟对贺某警告、罚款30万元（贺某有法定减轻情节）。值得探讨的是，应如何理解证监会上述对配合造假方的具体处罚内容，以及后续应如何确定并准确适用针对共同违法行为人的处断规则？

（一）认定配合造假方构成共同违法后，应“一事各罚”

《行政处罚裁量基本规则》第15条规定，“认定构成共同违法，依法给予没收违法所得、罚款等处罚的，应当在处罚决定书中明确各当事人承担没收违法所得、罚款的金额。”即对共同违法的各当事人“一事各罚”，这也符合证券监管机构的一贯执法实践。

对此，证监会有关部门负责人就《中国证监会行政处罚裁量基本规则》答记者问中指出，“概括而言就是‘先整体认定后分别处罚’，即：首先将所有当事人作为一个整体，认定主观过错、违法行为和违法所得，然后根据各当事人在共同违法中的地位、作用，明确分别承担没收违法所得、罚款的金额。”[11]

本案中，证监会区分上市公司、不同责任人员、不同配合造假人员，在行政处罚事先告知书中分别明确了各当事人的具体责任，妥善落实了“一事各罚”的原则。

（二）对财务造假的“共犯”准用“正犯”的责任规则，但应综合考量共同违法具体情节

《证券法》第197条没有规定对共同违法行为人的罚则。在处罚“帮助犯”时，如何适用“正犯”的罚则，是共同违法处断规则适用的核心问题。《行政处罚裁量基本规则》对此也没有明确规定。参考国外立法例，德国《违反秩序法》第14条第1项规定：“如果数人共同参与一项违反秩序行为，则每个人均属实施违反秩序行为。” [12]即帮助犯被视为违反具体规则的实行犯，进而“共犯”可准用“正犯”的罚则，颇具借鉴意义。

第197条规定了特殊主体的罚则，可对信息披露义务人、发行人的控股股东、实际控制人罚款100~1000万元；对相应直接负责的主管人员和其他直接责任人员罚款50~500万元。基于“共犯”准用“正犯”罚则的逻辑，针对于某、贺某的共同违法行为，应在50~500万元的罚款幅度内量罚，并进一步结合各当事人在共同违法中的地位、作用等具体情节，合理确定处罚内容。

本案中，于某虽然是“帮助犯”，但其配合造假涉及年份较多、金额大，且不存在法定的从轻、减轻情节，最终证监会在50~500万元的罚款幅度内，拟罚款200万元。

贺某配合造假涉及年份相对少，金额也相对低，且被认定存在“主动消除或者减轻危害后果”和“配合行政机关查处有立功表现”的法定减轻情节。根据《行政处罚裁量基本规则》第5条第二款，应在50~500万元处罚幅度以下进行处罚，最终证监会拟罚款30万元。

综上，可初步总结证券行政共同违法的处断规则，即对共同违法行为人可直接准用“正犯”的罚则，并在“一事各罚”的基本原则下，综合考虑其在共同违法中的地位、作用等具体情节，合理确定处罚内容。

四、对配合造假方的认定与处罚的展望

本次证监会公开通报本案，无疑向市场释放了明确信号——未来会进一步严厉打击财务造假的配合造假方。但在完成“从0到1”的突破后，未来进一步查处配合造假方实现“从1到100”的积累，仍将面对新的挑战与问题，笔者在此稍作展望。

（一）在特定情况下可能以推定方式认定配合造假方存在主观故意

配合造假方不是信息披露义务人，也不是上市公司的控股股东、实际控制人或董监高等内部人，证券监管机构认定配合造假方存在主观故意的难度较大。如何认定配合造假方的主观故意要件，可能成为执法实践中的难点。

笔者认为，根据我国证券监管机构的一贯办案实践，结合《行政处罚法》第33条第二款规定，不排除证券监管机构后续可能基于配合造假方与上市公司方面存在特殊关系、构成利益共同体，以及其与上市公司方面的联络接触、实施的配合行为等客观事实，“推定”配合造假方实际知悉上市公司存在造假意图，并与后者就财务造假安排存在意思联络，构成主观故意。在此推定前提下，再由配合造假方举出反证，证明自身不存在主观故意，否则认定其存在配合财务造假的故意。

但以推定方式认定行政当事人的主观故意，并实现举证责任的倒置，会对行政当事人权益造成重大影响。笔者认为，应当严格限制这种“推定”逻辑的适用前提，即只有在掌握有关当事人与发行人存在非法利益关联、确实有过联络接触、相关交易不具有商业合理与商业实质、交易未实际履行等较为充分的证据的基础上，方可适度转置有关主观故意的举证责任。

（二）客观配合行为范围可能进一步扩大，故意协助隐瞒重要事实可能被认定构成配合财务造假

本案中，于某、贺某系提供其控制或联络的公司配合上市公司开展虚假业务，是积极的帮助行为。但在实践中，还有一类常见的配合行为，即消极的协助隐瞒行为。例如，为上市公司提供服务的银行故意隐瞒货币资金受限的重要事实。这些协助隐瞒行为，往往与违规担保、资金占用等违法行为相关联，亦在债券发行文件虚假陈述案件中常见多发。

无论是积极的帮助行为，还是消极的隐瞒行为，均会直接影响发行人信息披露的真实、准确、完整。参考《虚假陈述司法解释》第22条之规定，隐瞒重要事实致使发行人的信息披露文件存在虚假陈述，亦属于应承担证券虚假陈述民事连带责任的共同虚假陈述行为。

预计在后续的证券监管执法中，故意协助隐瞒重要事实的行为也可能被认定为客观上的配合造假行为。但应注意的是，消极隐瞒行为与积极帮助行为的性质不同，积极的帮助行为是当事人主动作为，在相关证据充分的情况下可适度推定其存在主观故意；而基于消极隐瞒行为推定当事人的主观故意，则存在较大障碍，应主要针对负有明确的法定配合信息披露义务（如银行应如实回函），但却未能妥善履行的金融机构等主体。

五、加大对配合造假方的行政处罚力度，将对证券虚假陈述民事责任的承担、相关证券犯罪的刑事追责产生重大影响

（一）或将重塑证券虚假陈述民事责任分担的基本格局

近年来，证券虚假陈述民事责任的承担主体主要为发行人/上市公司及其控股股东、实际控制人、董监高，以及存在故意或重大过失的证券中介机构[13]，配合造假方被列为共同被告的极为少见。配合造假方长期以来未被证券监管机构明确认定共同违法，亦未被行政处罚，在绝大多数的证券虚假陈述民事诉讼中处于缺位状态。这也导致在发行人/上市公司赔付能力不足或丧失赔付能力的情况下，大量投资者的索赔诉求涌向中介服务机构。

未来预计将有更多的配合造假方被同步行政处罚，进而成为证券虚假陈述民事纠纷中的适格被告。由此引发的问题是，应如何确定配合造假方的虚假陈述连带责任比例？

笔者认为，首先应当全面查明配合造假方参与造假的具体年份、合同金额，以及配合造假行为导致发行人披露的哪些文件中存在具体何种虚假陈述（如影响金额、占比）等基础事实，以便考察配合造假行为对虚假陈述结果、投资者损失的原因力大小。

比较而言，如果将多个配合造假方聚合视为统一的配合造假责任主体（上市公司财务造假的配合造假方往往数量众多），则其整体上应承担相较仅存在重大过失的中介机构更高的虚假陈述连带责任比例。原因在于：一方面，配合造假方的主观过错系故意，与上市公司等虚假陈述实施主体构成共同故意侵权。但在绝大多数案件中，中介机构至多存在重大过失，二者的主观过错类型明显不同；另一方面，配合造假方的共同违法行为，既构成对发行人虚假陈述的帮助行为，又构成对中介机构核查的欺诈行为，其配合造假行为在相当程度上导致了中介机构未能查明有关虚假陈述的后果，对虚假陈述结果及投资者损失的原因力更大。

（二）进一步扩充欺诈发行罪、违规披露/不披露重要信息罪的犯罪嫌疑人范围，配合造假方刑事责任风险提升

严重的信息披露违法行为，可能构成《刑法》第160条规定的欺诈发行证券罪及/或第161条规定的违规披露、不披露重要信息罪。证监会在案涉新闻通稿中亦强调，后续会综合运用移送公安机关追究刑事责任等多种方式，全面强化对配合造假方的追责。

但应注意，《刑法》第160条与第161条规定犯罪主体的仍然是特殊主体。对于没有直接造成法益侵害结果的配合造假方，需要通过共同犯罪的立法与理论来解决其客观归责问题。依据我国刑法，不具有特殊身份的主体与具有构成身份的主体，可以构成共同犯罪。[14]最高人民检察院于2024年8月16日发布的《关于办理财务造假犯罪案件有关问题的解答》明确指出：“单位或个人通过签订虚假交易合同、资金空转等手段，配合公司、企业实施财务造假行为，构成合同诈骗、虚开发票、逃税等犯罪的，应当依法追究刑事责任，同时成立财务造假犯罪共犯的，应当依照处罚较重的规定定罪处罚。”追究配合造假方的财务造假犯罪刑事责任不存在法律障碍。证监会加大力度打击、处罚配合造假方，将进一步扩充欺诈发行罪、违规披露/不披露重要信息罪的责任主体范围，有助于织实织密“行政＋民事＋刑事”的财务造假打击网。

结语

证监会拟对配合造假方开出的首张罚单绝非孤立事件，而是财务造假全链条追责监管逻辑的具象宣言。造意者与协从者的责任边界正在消弭，配合造假方从“法外之地”走向“问责靶心”已成定局，行政、民事、刑事的三维责任网络已然织密。这一变革不仅重构了信息披露违法的责任版图，更倒逼市场主体重新评估交易对手审查义务、商业实质判断标准及第三方合作风险防火墙的构建逻辑。警钟敲响，资本市场的合规生存法则再次改写；提升合规防范意识与风险事件应对能力，正当其时。

[注] 

[1]中国证监会官网：《证监会严肃查处财务造假案件 首次对配合造假方同步追责》，http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c7567398/content.shtml，最后访问时间2025年6月30日。

[2]参见赵吟：《泄露型内幕交易共同违法的认定标准与处断规则》，载《证券市场导报》，2024年第10期，第16、18页。

[3]张学府：《责任主义视角下行政共同违法行为的处罚》，载《法学家》，2022年第4期，第62页。

[4]例如，广州云硕科技发展有限公司系广东紫晶信息存储技术股份有限公司的配合造假方。虽然其未被紫晶存储所涉〔2023〕30号《行政处罚决定书》行政处罚，但因其是上市公司，且其配合造假行为导致其定期报告存在虚假记载，最终被深证证监局行政处罚，见深圳证监局〔2024〕17号《行政处罚决定书》。

[5]关于“单一行为人”概念，参见熊樟林：《共同违法行为的认定标准与处断规则》，载《法律科学》，2015年第3期，第152页。

[6]同前引，第152页。

[7]参见江必新主编：《行政处罚法条文精释与实例精解》，人民法院出版社，2021年7月第1版，第189~191页。

[8]YB公司《关于收到中国证券监督管理委员会行政处罚事先告知书的公告》，2025年6月27日。

[9]YB公司《关于收到中国证券监督管理委员会行政处罚事先告知书的公告》，2025年6月27日。

[10]张学府：《责任主义视角下行政共同违法行为的处罚》，载《法学家》，2022年第4期，第62页。

[11]证监会有关部门负责人就《中国证监会行政处罚裁量基本规则》答记者问，载中华人民共和国中央人民政府网站，https://www.gov.cn/zhengce/202501/content_7007010.htm，于2025年7月7日访问。

[12]参见郑冲：《德国违反秩序法》，载《行政法学研究》，1995年第1期，第89页。

[13]本文所称证券中介机构系指保荐机构、承销机构及证券服务机构。

[14]参见张明楷：《共同犯罪是违法形态》，载《人民检察》，2010年第13期，第7页、第10页。