引言

2022年《反垄断法》修订后截至本文发布，市场监管总局先后公布6起违法实施集中的处罚，对11起并购案附条件批准，并叫停1起已完成逾六年的交易。此外，随着立法不断完善，执法日趋成熟，并购交易涉及的经营者集中审查呈现出新的动向。本文旨在系统梳理修法实施以来经营者集中审查的趋势变化，并提炼关键实务要点。

一、审查制度的完善与细化

经营者集中审查制度在修法后实现了系统性完善，截至文章发布日期，我国已经制定、修订颁布了《经营者集中审查规定》《经营者集中反垄断合规指引》《国务院关于经营者集中申报标准的规定》《横向经营者集中审查指引》《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》《经营者集中申报规范》等六部配套专门规则或指南文件，此外还有已完成意见征集的《非横向经营者集中审查指引（征求意见稿）》，为并购申报活动提供了更为明确的操作指引。

二、关于附条件批准案件的审查

市场监管总局在修法后已对11起并购案附条件批准。这11起案件集中反映了审查机构对复杂交易的审查逻辑与尺度，为实务操作提供了参照。

1、审查周期

审查周期的长短直接反映了案件的复杂程度和执法机构的审慎态度。就公开数据统计而言，在这11起附条件案件中，最短为8个月，最长达24个月，平均审查周期约为15个月。

与简易案件的审查加速以及申报门槛提升相比，附条件案件的平均审查周期表明，执法机构对可能引发竞争担忧的案件仍然高度审慎，倾向于开展全面、深入的调查评估。在全部11起案件中，执法机构均通过书面、座谈会等多种方式听取征集有关部门、行业协会、市场主体及专家意见，并在4起案件中与其他司法辖区进行交流合作。

案件复杂性是影响审查周期的重要因素，涉及多重市场或具有重大竞争关切的案件通常需要更长的审查时间。此外，申报方的配合度、材料完备性以及沟通效率等因素也会显著影响审查进度。

2、“停钟”机制与程序弹性

自《经营者集中审查规定》对“停钟”制度[1]的适用情形和操作流程作出细化规定后，已有8起案件适用该机制。

从实践看，“停钟”持续时间体现出较大的灵活性，最短约为2个月，最长可达17个月，平均“停钟”时间约为7个月。在适用阶段上，“停钟”既可能在进一步审查阶段适用，也可能在延长审查阶段启动，显示出该制度为经营者集中审查提供了必要的程序弹性空间。

“停钟”制度为执法机构进行深入的市场调查、细致的经济分析以及广泛的意见征询（如通过座谈会、书面征求专家意见等方式）提供了时间保障。对于参与并购的企业而言，则需要在规划交易时间表中予以充分考虑，积极配合执法机构审查要求，以推动程序顺利恢复。

3、行业分布情况

附条件批准案件的行业分布仍呈现较为明显的集中化趋势。从行业分布看，半导体行业以5起居首，该类案件涉及技术壁垒、互操作性以及创新影响等问题，也反映出执法机构对高科技产业链竞争态势的高度关注。航空业3起，主要关注客运航线重叠、货运服务等。化学化工、医药及农业各1起，重点关注原料供应封锁等涉及民生与基础产业的竞争问题。

在集中类型上，以横向重叠为主，同时涵盖纵向关联和混合集中。这表明执法机构在重点关注直接竞争者整合可能带来的反竞争效果之余，也持续防范产业链整合、延伸所可能带来的封锁效应、市场力量传导等风险。

4、救济措施的类型与趋势

在所附条件的类型分布方面，则以行为性条件为主（8起），结构性或综合性条件为辅（3起）。行为性条件主要包括公平供应、禁止搭售、维持互操作性等，具有针对性强，灵活性高的特点。结构性条件则主要解决较为严重的竞争担忧，如要求进行业务剥离，解除相关独家协议等。

三、对未达申报门槛交易的审查

《反垄断法》第二十六条构建了对未达申报标准但可能排除、限制竞争的集中进行审查的路径，授权执法机构主动介入。截至目前，共有2起案件依据该条款由执法机构依职权启动审查并作出决定（其中1起附条件批准，1起禁止集中并要求恢复至集中前的状态）。此外，实践中亦出现2起未达申报门槛、依据《经营者集中审查规定》第十八条自愿申报而启动审查的案件（均附条件批准）。这些案件为理解未达申报门槛交易的审查逻辑和标准提供了重要参考。

点击可查看大图

1、如何理解具有或可能具有排除、限制竞争效果

无论是依职权主动介入，还是经营者自愿申报，执法机构启动审查的前提在于并购本身是否具有或可能具有排除、限制竞争效果。

《经营者集中审查规定》确立了是否具有或可能具有排除、限制竞争效果的评估框架，要求综合考量市场份额、相关市场集中度、对市场进入与技术创新的影响等多重因素，重点审视经营者单独或共同排除、限制竞争的动机与能力。[2]《横向经营者集中审查指引》则进一步细化该框架，明确将市场份额、市场集中度及其变化作为量化基础，并提供评估单边效应与协调效应的具体方法，为竞争分析提供了方法论支撑。

尽管在审查决定书中通常仅概括性指出“有证据证明具有或者可能具有排除、限制竞争效果”或“经审查认为有必要立案”，而未详细展开认定标准。但从案件处理结果可反观对排除、限制竞争效果的考察逻辑：

• 对于横向重叠案件（如S公司/A公司案、D公司/B公司案），核心关注点在于交易是否消除紧密竞争者、导致市场过度集中，从而赋予合并后实体单方面提价或削弱创新的能力；

• 对于纵向关联案件（如两起医药企业的并购案），重点关注是否可能因控制关键原料而产生“封锁效应”、排挤竞争对手或导致下游产品价格畸高。在禁止集中的Y公司收购K公司股权案中，在集中完成后数年内所涉商品市场的价格显著上涨，被视为系由集中产生的竞争损害所致。对此，执法机构首次要求相关方对已实施的集中采取措施恢复到集中前的状态；

• 对涉及相邻关系的混合集中（如S公司/A公司案），则着重审视其是否可能通过捆绑、互操作性限制等方式传导市场力量。

2、未达申报门槛交易的审查流程

尽管启动方式不同，未达申报门槛交易的审查逻辑与普通案件并无本质差异。

若经营者基于风险预防目的而进行自愿申报，其审查标准、程序及法律适用与达标申报门槛的案件完全一致，不会因未达营业额门槛而简化或放宽。在经营者集中审查行政诉讼第一案的判决[3]已明确阐释：在经营者集中未达到申报标准的情况下，自愿申报与反垄断法有明确规定要求申报的审查标准理应相同。这意味着此类案件将经历完整的立案、初步审查、进一步审查乃至延长审查等流程。

而当执法机构主动介入要求申报时，通常意味着其已掌握初步证据，认为交易可能具有排除、限制竞争效果。此时，经营者需积极配合提供材料，并尽早评估交易的实际竞争影响，准备可行的承诺方案，以主动消除执法机构的竞争担忧。

四、违法实施经营者集中的执法趋势分析

修法实施后，市监总局对违法实施经营者集中案件的处罚规则更加精细化。截至目前，公开信息显示共有6起案件被认定为违法实施经营者集中。

1、罚款裁量方式精细化

修订后的《反垄断法》第五十八条显著提高了对违法实施集中的处罚上限，并根据是否具有排除、限制竞争效果设置不同档位的罚款上限。2025年颁布的《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》（以下简称“《基准》”），进一步细化了罚款计算方式。

对于不具有排除、限制竞争效果的违法集中：

• 设置初步罚款金额：一般案件初步罚款金额设定为250万元。根据从重或从轻情节，初步罚款金额可以调整至400万元或100万元；

• 明确调整因素：根据案件具体情况，在初步罚款的基础上，可能进行上调或下降；

• 规定调整幅度：下调幅度最高不超过初步罚款金额的40%，上调幅度则无明确上限；

对于具有或可能具有排除限制竞争效果的违法集中，《基准》并未明确设置初步罚款金额，但提出可以参照上述罚款裁量步骤确定，最高可能达到上一年度销售额的10%。[4]除此之外，还可采取矫正措施，包括停止实施集中、限期处分股份或资产，甚至恢复到集中前状态等。

2、案件分布特征

从6起案件的违法类型来看，共有4起案件属于申报后未获批准前实施集中的“抢跑”案件。申报义务人尽管已提交申报材料，但在未获批准前，即有执法机构人员发现取得了营业执照或完成了股权变更程序。

另外2起案件则属于应报未报类型。其中1起案件来源于举报线索，1起则由执法机构主动发现。可见，执法机构可能通过多种渠道发现违法行为。

3、罚款裁量因素分析

6起案件的罚款金额呈现出规律性特征。在当事人构成自首的违法经营者集中案件中，如果按照前述《基准》的规定，其初步罚款金额为100万元，并基于法定情节予以下调30%；在另外4起案件中罚款金额则均为175万元，按照《基准》规定，则同样下调了30%。

这些案件的罚款金额下调情节均与《基准》第九条第一款第二项至第四项规定的情节相同。即：（1）首次违反《反垄断法》关于经营者集中的规定；（2）积极配合调查；（3）积极采取整改措施，建立有效的反垄断合规制度。

这种一致的处罚实践表明，执法机关在保持处罚力度的同时，注重通过裁量规则引导企业建立合规体系，体现了惩处与引导相结合的执法理念。

结语

总体而言，当前对并购交易涉及的经营者集中审查呈现出“精准化”与“常态化”并进的趋势。在审查效率提升的同时，执法机构对可能产生排除、限制竞争效果的交易（无论是否达申报标准）保持着高度审慎。附条件批准案件审查周期较长，停钟机制带来的程序弹性，以及对重点领域的持续关注，均提示企业应在并购交易初期即对合规审查予以重视。违法实施经营者集中的处罚规则日趋透明且力度显著提升，但对于企业而言，建立全面的合规体系可以有效降低违法风险。因此，我们建议企业在并购中将反垄断合规审查前置化、常态化，在战略规划与交易执行中准确把握审查趋势，从而有效管控法律风险，保障交易顺利推进。

[注] 

[1]根据《反垄断法》第三十二条规定，国务院反垄断执法机构在特定情形下，可以决定中止计算审查期限。自中止计算审查期限的情形消除之日起，审查期限继续计算。

[2]参见《经营者集中审查规定》第三十一条至第三十七条。

[3]参见（2024）京73行初5180号判决书。

[4]《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》第十二条第二项：对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，最高罚款数额不超过上一年度销售额的百分之十。按照本基准第十一条第二款计算后超过上一年度销售额百分之十的，罚款数额确定为上一年度销售额的百分之十。

另结合《反垄断法》第五十八条和六十三条，如果情节严重、影响恶劣或造成特别严重后果，理论上，罚款金额最高可能达到上一年度销售额的50%。