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赋能算力TOKEN出海：跨境监管与实务合规解析
赋能算力TOKEN出海：跨境监管与实务合规解析
引 言
全球AI大模型规模化应用与算力供需失衡的背景下，“Token出海”正成为中国数字服务贸易的新赛道。2026年2月，中国大模型Token周调用量最高达5.16万亿，全球占比61%，首次超越美国。[1]2026年4月，全国首个城市级“Token出海”全链路在广东汕头闭环验证，标志着这一业态从概念走向落地[2]。
然而，Token出海并非坦途。作为跨境数据流动、技术输出与数字服务贸易的交汇点，其横跨数据出境、技术出口、AI监管、国际贸易等多重规制领域，境内外合规约束层层叠加。本文立足法律实务视角，系统梳理算力出海的业务模式与监管现状，剖析核心合规风险，前瞻合规路径，为中国算力企业高质量出海提供法律赋能。
一、算力出海：概念界定与产业价值
（一） 核心概念厘清
Token的法律与技术定性：Token是指AI模型在处理自然语言、图像、代码等输入内容时，用于计量计算资源消耗的最小计价单位，其本质是对模型算力、电力消耗、算法运行成本的数字化量化载体，而非依托区块链发行、具有支付功能或证券属性的虚拟货币。从服务性质来看，以Token为单位进行计费的AI推理服务，属于典型的技术服务与数字服务。
算力出海的服务贸易定性：算力出海在当前的技术与贸易环境下，主要是指中国企业在境内部署AI模型与算力基础设施，通过API接口向境外主体提供推理服务，并按照Token消耗量进行跨境结算的商业模式（“MaaS”，模型即服务）。该模式类似WTO《服务贸易总协定》（GATS）模式一“跨境交付”的核心定义，即服务提供者在一成员领土内，向另一成员领土内的消费者提供服务，服务与数据通过网络跨境传输，服务提供者与消费者均不发生物理跨境移动。
算电协同的产业基础内涵：算电协同是指将算力基础设施与电力供给体系统筹规划、一体化调度，依托绿色电力、低成本工业电力实现高密度、低能耗算力供给的产业模式。我国西部绿电与低成本工业电力构成核心成本优势，但也引入能源政策、电价机制与国际贸易合规等附加法律议题。
（二） 主流业务模式
当前算力出海已形成三种典型模式：
模式一：API跨境交付。境内部署模型，境外用户通过API调用并按Token计费，数据经海缆跨境传输。此为最主流模式，代表性案例如DeepSeek、通义千问等面向全球开发者提供API服务。
模式二：离岸数据加工。依托国家批复的“来数加工”试点政策，境外数据经合规通道进入境内算力集群处理，处理结果返回境外。所谓全链路闭环验证的模式——“离岸数据中心→生产Token→海外调用→数据合规传输”即为典型的离岸数据加工模式。
模式三：境外节点部署+境内算力调度。在境外设立边缘节点或数据中心，将部分推理任务本地化，核心训练与算力调度仍由境内支撑。此模式可降低跨境时延、缓解数据出境压力，但涉及境内外技术流转与合规切割。
（三）产业现状与战略价值
截至2025年底，全国智算总规模达159万PFlops，位居全球第二，八大国家算力枢纽节点占比超80%[3]。以西部绿电为例，中国算力成本最低仅为美国的一半、欧洲的近三分之一[4]，国产大模型API价格低至硅谷同行的1/16[5]。Token出海将“绿电—算力—数字服务”的价值链闭环打通，成为中国外贸从“商品出口”向“数字服务出口”转型的核心抓手。
二、国内算力出海监管现状
（一） 核心监管法律体系
尽管我国目前对AI算力服务跨境提供尚无专门法律法规予以规制，但是在数据出境及技术出口领域已形成多层级、跨部门、全链条的监管规则体系，相关监管依据均来自现行有效法律、行政法规及部门规章，从数据跨境、AI服务、技术出口、基础设施四个维度，构成算力出海业务必须遵循的合规基础框架。
数据安全基础性法律：以《中华人民共和国网络安全法》（“《网络安全法》”）、《中华人民共和国数据安全法》（“《数据安全法》”）、《中华人民共和国个人信息保护法》（“《个人信息保护法》”）为核心，确立了数据跨境流动的基本法律原则与底线要求。其中，《个人信息保护法》第三十八条明确个人信息处理者向境外提供个人信息的法定前提与合规路径，《数据安全法》第三十一条则对重要数据出境作出强制性规制，为Token出海场景下API输入输出数据跨境划定合规边界。
数据出境专门规制文件：国家互联网信息办公室发布的《数据出境安全评估办法》（国家互联网信息办公室令第11号）、《个人信息出境标准合同办法》（国家互联网信息办公室令第13号）以及《促进和规范数据跨境流动规定》（国家互联网信息办公室令第16号），共同构成数据出境的三大核心操作规范，明确了安全评估、标准合同、认证等不同路径的适用条件与程序要求，是企业开展Token跨境服务最直接的合规依据。
生成式AI专项监管规则：国家互联网信息办公室等七部门联合发布的《生成式人工智能服务管理暂行办法》（国家互联网信息办公室令第15号），专门针对生成式AI服务的算法备案、内容安全、用户保护、跨境服务等作出制度安排，直接适用于以API方式对外提供大模型Token服务的业务模式，但对于向境外提供API服务是否完全适用该办法，需结合具体业务模式进一步分析。
技术出口与国家安全管制规则：《中华人民共和国出口管制法》（“《出口管制法》”)、《中华人民共和国技术进出口管理条例》以及商务部、科技部发布的《中国禁止出口限制出口技术目录》，将人工智能核心算法、模型技术等纳入技术出口管制范畴，企业通过API向境外提供AI算力服务，存在被认定为技术跨境提供的法律可能。
算力基础设施与算电协同政策依据：国家发展改革委、工信部等部门印发的《关于深入实施“东数西算”工程加快构建全国一体化算力网的实施意见》（发改数据〔2023〕1779号）、《算力基础设施高质量发展行动计划》（工信部联通信〔2023〕180号）等文件，从产业布局、绿色低碳、算力调度等方面对算力中心运营提出规范性要求，构成算电协同背景下算力出海的产业监管基础。
（二） 关键监管要求与合规义务
1. 数据出境合规：三条法定路径的适用要求
依据《个人信息保护法》第三十八条、《数据出境安全评估办法》《个人信息出境标准合同办法》及《促进和规范数据跨境流动规定》，我国对数据出境实行分级分类、路径法定的监管模式，企业须根据数据类型与规模选择对应合规路径。
（1）数据出境安全评估路径
符合下列情形之一的，企业应当在向境外提供数据前，依法通过所在地省级网信部门向国家网信部门申报数据出境安全评估[6]：
数据处理者为关键信息基础设施运营者（Critical Information Infrastructure Operator，“CIIO”），向境外提供个人信息或重要数据的[7]；
向境外提供重要数据，依据《数据出境安全评估办法》第四条，“数据处理者向境外提供数据，有下列情形之一的，应当通过所在地省级网信部门向国家网信部门申报数据出境安全评估：（一）数据处理者向境外提供重要数据在境内运营中收集和产生的重要数据确需向境外提供的，应当通过国家网信部门组织的数据出境安全评估” ；
自当年1月1日起累计向境外提供100万人以上个人信息（不含敏感个人信息）或1万人以上敏感个人信息[8]。
（2）个人信息出境标准合同（SCC）路径
未达到数据出境安全评估申报标准，但符合下列情形的，个人信息处理者应当与境外接收方订立国家网信部门制定的标准合同，并在合同生效之日起10个工作日内向所在地省级网信部门备案[9]：
数据处理者为非CIIO；
向境外提供的数据不含重要数据，仅为个人信息；
自当年1月1日起累计向境外提供10万人以上、不满100万人个人信息（不含敏感个人信息），或者不满1万人敏感个人信息的[10]。
（3）个人信息保护认证路径
依据《促进和规范数据跨境流动规定》第八条，关键信息基础设施运营者以外的数据处理者自当年1月1日起累计向境外提供10万人以上、不满100万人个人信息（不含敏感个人信息）或者不满1万人敏感个人信息的，也可以通过取得个人信息保护认证实现合规数据出境。根据《个人信息保护法》第三十八条及相关认证规则（如已施行的《个人信息出境认证办法》），企业可通过第三方认证机构完成个人信息保护体系认证。对于Token出海这类持续性、大规模、高频次的数据跨境场景，个人信息保护认证制度可有效降低重复合规成本，适配API跨境服务的常态化运营需求。
无论采取何种出境路径，企业均应当对API传输数据进行匿名化、去标识化处理等安全保护措施，遵循数据最小化原则，若能通过技术手段实现匿名化，使数据不可逆地无法识别特定个人，则不再构成个人信息出境；但涉及重要数据的，仍需独立进行安全评估。同时，应对出境数据实施全流程日志留存与审计，满足监管事后核查要求。
2. 技术出口管制合规义务
依据《中华人民共和国出口管制法》（“《出口管制法》”）第十三条、第十四条及《中国禁止出口限制出口技术目录》（“《目录》”），AI大模型、核心算法等可能落入《目录》限制出口技术范围，因此企业向境外提供相关API服务时：
属于限制出口技术的，应当依法取得相应的出口许可证；
即便相关技术未被列入管制目录，若企业“知道或者应当知道”相关服务将被用于危害国家安全和利益、恐怖主义、大规模杀伤性武器用途等，仍负有主动申报、申请许可的法定义务，不得以“不清楚最终用途”主张免责；
严格执行出口管制名单核验义务，不得向被列入管制清单的境外组织、个人提供Token服务。
3. 法定安全与治理义务
（1）模型安全与反窃取义务
依据《网络安全法》第二十一条、《数据安全法》第二十七条，企业应当建立健全全流程数据安全管理制度，组织开展数据安全教育培训，采取防范网络攻击、网络侵入等危害网络安全行为的技术措施。针对境外主体可能通过高频调用实施“模型蒸馏”“模型窃取”的风险，建议企业采取访问频率控制、异常行为监测、水印溯源等技术与手段，并在合同中明确禁止反向工程，防范核心算法与模型参数泄露。
（2）数据内容安全义务
依据《网络安全法》第十二条、《数据安全法》第八条，企业不得通过API向境外传输危害国家安全、损害社会公共利益、侵害他人合法权益的内容，应当建立出境内容风险监测与拦截机制，对API输出内容进行违法违规信息过滤。
（3）日志留存与配合监督检查义务
依据《网络安全法》第二十三条第（三）项，企业应当留存相关网络日志不少于六个月；依据《数据安全法》第三十五条，企业应当配合公安、国家安全等部门的依法监督检查。若企业构成“重要数据的处理者”，还应当依据《数据安全法》第三十条定期开展数据安全风险评估并报送评估报告。
4. 算电协同与绿色算力监管要求
根据“东数西算”相关政策及数据中心绿色低碳要求，开展算力出海业务的数据中心应当满足：
符合国家PUE能耗限额标准[11]；
优先使用可再生能源，落实绿色电力消纳责任[12]；
规范电价与电力交易机制，避免以明显不合理的低价用电形成可被国际贸易调查认定的“特定性财政资助”，从而加引发反补贴调查风险[13]。
三、算力出海的合规挑战
（一） 国内监管层面的挑战
业务定性待明确，监管规则待梳理：算力出海在现行监管体系中缺乏明确的上位法归类，可能被认定为数据出境、技术出口或互联网信息服务。且目前尚无针对算力出海的专项监管细则或试点指引，企业只能在通用规则下自行论证合规路径。但这种状况正在改善，一方面，2026年ODI敏感行业清单已将AI基础设施（包括算力中心、数据中心出海）明确纳入“需审慎备案/核准”范畴[14]；另一方面，国家网信办正“会同相关行业主管部门，逐步细化明确具体行业领域的数据出境业务场景”，由此可见监管部门已开始关注这一新型业态。
数据出境阈值易触发，合规成本与业务模式存在冲突：Token出海模式下，境外用户交互内容本身即可能构成个人信息或敏感个人信息，且API调用具有持续性、规模化特征，企业极易触及100万人个人信息或1万人敏感个人信息的安全评估阈值。同时，安全评估周期长、材料要求高、审查事项全面，与AI业务快速迭代的需求存在明显冲突，尤其对中小AI企业构成实质性准入壁垒。
出境认定客观化标准与穿透式技术管制的叠加约束：我国监管对数据出境采取客观化认定标准，境外用户通过API接口查询、获取交互内容即可构成数据出境，算力出海服务全程存在数据流跨境传输，会话日志、交互信息易触及个人信息与重要数据规制边界，企业难以依托设施境内部署规避合规义务。同时，《出口管制法》全面管制原则适用范围较广，开放的API接口难以完全核验境外用户用途，叠加模型蒸馏等技术性窃取手段，极易被监管穿透认定为变相技术出口，使境内企业面临被动违法追责的双重法律风险。
内容安全与数据留存的跨境执行张力：依据《网络安全法》《数据安全法》，企业负有保障网络安全、防范违法信息传播、留存日志记录等法定义务。在跨境场景下，境内企业对境外用户生成内容的管控能力有限，不同法域的标准差异显著，极易出现冲突。且跨境数据留存、调取配合义务还可能与境外数据保护法、数据本地化规则直接碰撞，形成双重合规压力甚至法律冲突。
（二） 海外监管与国际贸易层面的挑战
欧盟及主要法域数据跨境规则门槛高：2025年《欧美数据隐私框架》（EU‑US Data Privacy Framework，“DPF”）通过后，完成认证的美国云服务商无需额外签订SCC，即可接收欧盟个人数据。而中国企业既无双边充分性认定，也难以适用具有约束力的公司规则(Binding Corporate Rules, “BCRs”)，在向欧盟用户提供Token服务时，必须单独完成数据传输影响评估（Transfer Impact Assessment， “TIA”）、境外接收方尽职调查、SCC签署与备案，合规成本显著高于美国同业。同时，英国、加拿大、日韩等主要市场均参照GDPR建立本地化数据跨境规则，进一步抬升企业合规成本。
全球AI专门立法带来全新合规义务：欧盟《人工智能法案》（AI Act）已正式实施并对AI服务实行风险分级监管。此外，美国各州AI法案、英国《人工智能监管白皮书》、韩国《人工智能产业振兴及伦理标准法》等均在强化算法透明度、训练数据合规、用户权利救济等要求。Token出海模式使得境外监管机构难以直接开展现场检查，更易对境外服务商采取推定高风险、举证责任倒置的监管立场，企业自证合规难度显著增加。
地缘政治与技术管制形成市场准入障碍：部分国家以国家安全为由，对来自中国的AI服务采取政府采购限制、实体清单核查等措施。包括：
将相关API服务纳入政府采购限制范围；
要求关键行业不得使用境外AI模型服务；
通过实体清单、最终用户核查等方式限制算力调用。
此类措施具有明显地缘指向性，导致企业即便满足数据与AI合规要件，仍可能面临事实上的市场禁入。
算电协同优势面临反补贴调查风险：依托西部绿电与低成本电力形成的价格优势，是中国算力出海的核心竞争力，但在国际贸易规则下可能转化为可诉补贴风险。依据WTO《补贴与反补贴措施协定》（SCM Agreement），若进口成员认定存在以下情形：
一国政府或公共机构向特定产业/企业提供财政资助；
该资助具有“特定性”；
并对进口成员国内产业造成损害或威胁；
进口成员即可发起反补贴调查（CVD）。国内针对特定算力中心的电价优惠，如被认定为具有专向性的财政资助，可能引发反补贴调查及相应的反补贴税。
数字服务税与跨境税收规则带来额外成本：全球范围内，英国、印度、意大利、[15]欧盟、韩国[16]、加拿大[17]等越来越多国家已开征或拟开征数字服务税（DST），通常对跨境提供数字服务、广告、数据变现等收入按 1.5%—5%单边征税[18]。算力API服务可能落入多国数字服务税征收范围，且企业在境外无常设机构但取得跨境服务收入，可能面临双重征税风险。且2026年1月1日起，中国电信服务增值税税目由增值电信服务调整为基础电信服务，税率由6%调整为9%，意味着算力出海企业的境内税负可能有所增加[19]。
四、算力出海的合规建议
（一） 国内合规建议
针对业务定性待明确：企业在专项规则出台前，应同时履行数据出境、技术出口、算法备案三套义务，建议主动与属地网信、商务部门沟通，获得行政指导。
针对数据出境阈值：采取“出境数据分类分级+动态监测”机制，对境外用户交互内容进行实时脱敏与匿名化处理，尽量将个人信息出境规模控制在阈值以下。对于已达阈值的企业，建议提前准备安全评估材料，同时评估认证路径的适用性。
针对技术出口风险：在API服务协议中明确禁止模型蒸馏、反向工程等行为，设置访问频率控制、异常行为监测等技术手段，建立最终用户风险筛查机制。
针对内容安全与数据留存冲突：建立分层内容审核机制，对境外用户生成内容进行过滤；同时评估境外法域的数据本地化要求，必要时考虑在境外设立独立节点。
（二） 海外合规建议
针对欧盟数据跨境门槛：可考虑与已通过DPF认证的云服务商合作，作为数据处理的技术方案一环，但不可替代自身作为数据控制者或处理者的合规义务。针对欧盟市场，建议委托当地数据保护官或外部律师协助完成TIA与SCC备案，降低执法风险。
针对地缘政治市场准入：建立市场准入风险评估机制，优先选择对中国AI服务态度相对开放的国家或地区，密切关注目标国家的出口管制与制裁清单动态。如《中国—东盟自贸区3.0版升级议定书》已将人工智能纳入合作框架，越南、泰国、马来西亚、印度尼西亚等国家已有具体项目落地[20]；韩国在2026年3月中韩科技创新合作论坛上签署多项AI合作协议[21]。
针对反补贴调查风险：在享受地方优惠政策时，要求政策发布方出具书面依据，评估该政策是否具有专向性。同时在出口定价时保持合理的成本加成率，避免完全依赖补贴。
针对数字服务税与双重征税：提前进行税务架构筹划，考虑在境外设立子公司或以其他商业存在形式运营的必要性，充分利用双边税收协定降低税负，密切关注OECD“双支柱”国际税改对数字服务常设机构认定及利润分配规则的影响。
五、结语
算力出海作为中国AI算力与数字服务参与全球竞争的新型载体，本质是WTO《服务贸易总协定》框架下的跨境交付服务，既是算电协同战略市场化落地的重要路径，也是中国外贸从“商品出口”向“数字服务出口”转型的核心抓手，兼具经济价值、产业价值与国家战略价值。当前，该业务面临境内外多重合规约束，国内监管呈现安全优先、穿透式管控的特征，数据出境、技术出口管制等规则构成核心合规底线；境外则需应对多法域数据保护、AI监管、地缘限制与国际贸易壁垒，企业运营层面亦存在合规体系缺失、技术防护不足等现实短板。为此，企业需构建“技术风控+法律架构”双驱动的合规体系，在确保算法安全与数据合规的前提下，通过差异化布局和穿透式管理，实现算力资源的高效全球配置。
[注]
[1]https://www.nbd.com.cn/articles/2026-02-26/4270613.html.
[2]https://finance.sina.com.cn/tech/digi/2026-04-23/doc-inhvmvzq3837563.shtml.
[3]http://theory.people.com.cn/n1/2026/0324/c40531-40687623.html.
[4]https://caifuhao.eastmoney.com/news/20260412072847012215160.
[6] 参见《数据出境安全评估办法》（2022年9月1日施行）第四条；《促进和规范数据跨境流动规定》（2024年3月22日施行）第七条。
[7] 依据《网络安全法》第三十九条及《促进和规范数据跨境流动规定》第七条，CIIO在境内收集产生的个人信息和重要数据应当在境内存储，确需向境外提供的，应当进行安全评估。
[8] 参见《促进和规范数据跨境流动规定》第七条。注：原《数据出境安全评估办法》第四条第二款规定的门槛为“10万人/1万人”，已被《促进和规范数据跨境流动规定》上调为“100万人/1万人”。
[9] 参见《个人信息出境标准合同办法》（2023年6月1日施行）第四条、第七条。
[10] 参见《促进和规范数据跨境流动规定》第八条。
[11]https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202407/P020240723625582947550.pdf?f_link_type=f_linkinlinenote&flow_extra=eyJpbmxpbmVfZGlzcGxheV9wb3NpdGlvbiI6MCwiZG9jX3Bvc2l0aW9uIjowLCJkb2NfaWQiOiJlOGIwNGRiZGY1OTIzMjIxLTdiODk3ZDU0MzEzYTRiYmYifQ%3D%3D.
[12]https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202407/content_6964334.htm?f_link_type=f_linkinlinenote&flow_extra=eyJpbmxpbmVfZGlzcGxheV9wb3NpdGlvbiI6MCwiZG9jX3Bvc2l0aW9uIjowLCJkb2NfaWQiOiI4ZTQzZDE5OGNjYjhhNDUzLWY2NGQwNmNmNDkyNmNkMjQifQ%3D%3D.
[14]https://www.zfwx.com/wxqt/package/target/lisrea/37215.html.
[15]https://www.163.com/dy/article/F9I6M19L05502ZGU.html
[16]https://news.qq.com/rain/a/STO2018103000051500?web_channel=wap&openApp=false&suid=&media_id=
[17]https://www.163.com/dy/article/EVMS659C0514R9OJ.html
[18]https://www.sohu.com/a/1006711778_120635327?scm=10001.325_13-325_13.0.0-0-0-0-0.5_1334&spm=smpc.channel_248.block3_308_NDdFbm_1_fd.1.1775621473208d337yoW_324
[19]https://www.financialnews.com.cn/2026-02/02/content_442739.html
[20]https://dzswgf.mofcom.gov.cn/news/phone/183/2026/3/m-1773207277788.html
[21]https://www.globaltimes.cn/page/202603/1357655.shtml
