本文在梳理《指南》的核心规则的基础上，对《指南》主要特点进行分析，并结合中国现行劳动法律法规以及国际劳工组织对于强迫劳动的定义与认定指标，从劳动用工管理全流程角度为产品[1]出口至欧盟的企业提供可落地的合规建议。

一、《指南》的主要内容

1、强迫劳动认定标准

《指南》完全采纳了国际劳工组织（ILO）关于强迫劳动的定义，即“以任何惩罚相威胁，强迫任何人从事的非本人自愿的一切劳动或服务”。同时，《指南》列举了14项识别强迫劳动的核心指标，具体包括：

（1）强制招工；

（2）欺骗；

（3）债务劳役；

（4）高危、屈辱性的劳动条件；

（5）过度加班；

（6）屈辱式食宿环境；

（7）不合理附加强制义务；

（8）身体暴力、性暴力；

（9）隔离；

（10）限制工人行动自由；

（11）扣押现金、资产、身份证件；

（12）克扣、拖欠薪资；

（13）恐吓与威胁；

（14）滥用工人弱势处境。

值得关注的是，相较于ILO列举的11项强迫劳动指标[2]，《指南》新增了“强制招工”“扣押现金、资产”“不合理附加强制义务”等3项指标。同时，上述指标将涉及招聘、薪酬、工作时间、劳动条件、离职管理等多个用工模块。

2、调查主管机关

对于企业的涉嫌违反强迫劳动禁令的行为，《指南》明确由“行为发生地”的相关机关负责查处。具体为：相关行为发生在欧盟境外的，牵头主管机关为欧盟委员会；相关行为发生在成员国境内的，牵头主管机关为该国国内主管机关，包括该国的市场监管机关、劳动监察机关、海关等。

3、调查及处罚程序

《指南》规定了阶梯式调查程序，具体程序如下：

（1）初步评估：主管机关可参考多渠道、多类型的信息及线索，评估企业存在违规的可能性，如存在违规可能性的，则进入初步调查阶段。

（2）初步调查：主管机关可以向被调查企业调取信息（但提前告知可能阻碍调查的除外），也可以同步向供应商、企业其他利益相关方（包括举报人、工会、受害人、涉案产品物流企业等）调取信息。依据上述信息，主管机关认为企业存在违反强迫劳动禁令的较大可能或高度嫌疑的，则进入正式调查程序。

（3）正式调查：主管机关在启动正式调查后，必须告知被调查企业，告知的内容主要包括：调查已启动、涉案产品及生产地点、调查原因、提交书面意见的时限等。企业在收到前述告知后，有权陈述及申辩。主管机关在此阶段的调查方式主要有：从企业及其他利益相关方收集各类信息、开展实地核查等。

（4）作出决定：主管机关经正式调查后，认为企业存在强迫劳动行为的，将出具违规禁令，包括禁止将涉案产品投放、供应欧盟市场，已经出口并在欧盟市场销售的，主管机关有权要求企业召回或进行销毁处置。

（5）罚款：如果企业拒绝执行违规禁令的，则成员国主管机关有权进行罚款并须制定相应罚则。决定罚款金额的因素包括：违规行为严重程度（产品召回或处置的完整程度）、持续时间、产品价值、企业营收等。《指南》提供了指导性参考标准，严重违规的，对其进行的罚款金额最高可达涉案产品价值的30%-60%或企业营收的1%-4%。但理论上，罚款应符合有效性、比例性和震慑性的基本原则。

4、救济方式

（1）复核。对于以上违规处置结果，基于调查期间未曾提交的新的实质性信息、且经营者已消除强迫劳动情形的前提下，企业可随时向作出原决定的牵头主管机关申请复核，牵头主管机关需在收到复核申请后的30个工作日内作出复核裁定。

（2）提起行政及司法申诉。针对直接且单独受到处罚的企业，如其认为该处罚侵害其合法权益的，有权寻求行政及司法救济。如果相关处罚决定由欧盟委员会作出，则企业应当向欧盟普通法院与欧洲法院提起诉讼；如果相关处罚决定由成员国主管机关作出，《指南》未明确管辖司法机关，也未明确行政申诉的途径，有待实务中进一步观察。

（3）撤销禁令。如企业已根据相关决定载明的全部要求进行了改正，可申请撤销违规禁令的后续法律效力。

5、企业反强迫劳动尽职调查核心要求

《指南》认为，强迫劳动尽职调查是企业反强迫劳动的有效工具，并建议企业搭建反强迫劳动尽职调查体系。同时，对企业开展反强迫劳动尽职调查规定了6项具体流程，企业可根据自身实际情况灵活选用。具体如下：

（1）将尽职调查嵌入企业制度及风险管控体系；

（2）识别自身及供应链企业的强迫劳动风险；

（3）采取措施预防、减轻乃至彻底消除强迫劳动风险；

（4）监测前述措施的落实情况及成效；

（5）对外公示强迫劳动尽职调查相关工作情况；

（6）提供补救措施以弥补强迫劳动造成的损害。

二、《指南》主要特点

1、统一执法尺度，缩小成员国执法差异

《指南》明确，欧盟及成员国主管机关在启动强迫劳动产品调查时均将以《指南》为指导。这意味着，无论是欧盟层面、还是成员国层面，在展开涉嫌强迫劳动的产品调查时，均遵循统一的适用产品范围、调查流程、举证规则、证据认定标准、处理措施以及救济程序。对中国企业而言，企业可以建立统一的供应链合规及劳动用工合规管理体系，以应对欧盟及其成员国可能的调查。

2、监管重心从事后处罚前移至源头预防

在正式调查阶段，主管机关重点收集的资料及信息有：企业识别、预防、减轻、补救强迫劳动风险的相关资料，主要包括企业合规政策、行为准则、权责划分材料、培训资料、风险评估报告、采购管理制度、供应商行为准则、风险评估报告、落实预防措施的书面证明、第三方独立审计报告。由于上述资料大多在企业日常管理中形成，由此可见，欧盟主管机关十分重视企业对于防范强迫劳动风险所采取的日常管理措施。因此，企业在日常用工管理过程中开展的有关防范强迫劳动的制度体系构建、落地实施、定期自查、人员培训等工作，对于应对欧盟的调查十分重要。

3、强调主管机关举证责任

在举证规则上，美国UFLPA采取“可反驳推定”规则，要求企业自证清白；而新规明确由主管机关承担举证责任，即主管机关需依据“可信证据（Credible evidence）”证明特定产品涉及强迫劳动且已进入欧盟市场。为了证明自身作出的行政行为的合法性，主管机关将会利用成员国的公权力收集证据，其针对被调查企业的核查会更加深入和彻底。

4、程序设计给予企业纠错及申辩空间

《指南》规定企业负有配合提供材料的义务，如企业无正当理由拒绝提交、逾期提交、阻碍主管机关实地核查、提交误导性或无关材料的，均将被视为“不予配合行为”，该行为本身将被作为“存在强迫劳动”的证据。并且，针对主管机关作出的禁止令、撤回令、处置令等决定，企业必须执行，否则，成员国主管机关有权根据本国出台的配套法规对企业进行罚款。

在正式调查阶段，《指南》给予企业陈述申辩机会，允许企业提交证据证明不存在强迫劳动或已采取措施预防、消除强迫劳动等。并且，如在初步调查阶段，企业能够证明其正在落实整改措施，则主管机关可给予企业合理期限完成整改以消除强迫劳动风险，企业将不再进入正式调查阶段。此外，针对主管机关作出的处理决定，企业可申请复核、履行后申请撤销禁令或提起上诉。

三、应对建议

根据《指南》规定的识别标准、查处程序、举证责任，以及针对企业提出的反强迫劳动尽职调查指引，结合我国《劳动法》《劳动合同法》等现行法律法规，笔者对中国企业提出如下应对建议：

1、利用《条例》《指南》生效前的窗口期，制定、完善相关劳动用工管理制度

针对欧盟在《指南》中强调的保障人的尊严、人权、自由、正义、团结等核心价值观，结合劳动用工管理特点，笔者建议：

（1）依据中国法律标准审查、修改劳动用工管理制度，主要包括招聘管理制度、薪酬福利制度、考勤管理制度、休息休假制度、违纪处分制度、培训管理制度、申诉举报制度、职业病防治制度，等等。上述规章制度在内容上至少应当符合中国现行劳动法律法规的规定，以确保制度内容的合法性。同时，上述制度在制定、修订的过程中，应当履行《劳动合同法》第4条[3]规定的民主程序及公示程序，以保证制度的有效性。

（2）将反强迫劳动的价值观及相关理念，融入劳动用工管理制度及日常管理。具体而言，在前述制度以及劳动用工日常管理中，应当体现如下基本原则：

• 自愿劳动

• 择业自由

• 行动自由

• 报酬公平

• 工时合理

• 公平环境

• 保障安全与健康

（3）构建反强迫劳动合规体系。在按照前述要求制定、完善劳动用工系列制度的同时，建议企业制定专门的反强迫劳动合规指引，主要内容应包括招聘、薪酬、休息休假、劳动条件、查处程序、违纪处罚等重点环节涉及的反强迫劳动具体措施。除此之外，企业应当规定反强迫劳动的监督机制，明确相应内设部门的权责分工。

2、建立常态化自查机制，注重证据固定

结合《指南》向企业提出的反强迫劳动尽职调查的建议，建议企业在合理且力所能及的范围内落实前述建议，主要措施包括：

（1）定期的内部自查。由法务部门、人力部门、风险管理部门等定期联合开展内部自查。为统一自查标准，建议企业依据前文述及的强迫劳动认定标准以及现行中国相关法律规定，结合自身实际情况，划分风险点以及相应核查事项。对于发现的合规问题，及时纠正，并依据ILO以及欧盟相关规定的变化，及时更新前述核查事项或自查范围。

（2）委托外部律师定期尽职调查。为尽可能体现尽职调查结论的客观性，建议企业委托外部律师，围绕强迫劳动的易发风险环节，进行定期的尽职调查，并提出风险防范的意见及建议。

需要注意的是，根据《指南》提供的指引，对于尽职调查的结果，企业应在不违反中国法律法规且不影响生产经营的前提下对外公示。如果涉及保密等敏感信息的，可以限定公示范围或进行匿名化处理。

另外，由于主管机关会利用公权力收集证据，这就要求企业在日常用工管理及前述尽职调查中，均需注意保存证据以“自证清白”。前述证据包括但不限于尽职调查报告、劳动合同、人员名单、工资支付记录、社保缴费记录、厂区及生活区影像照片、培训PPT、培训签到表及录像、员工访谈笔录等。

3、搭建覆盖各方主体的补救措施体系

如果企业与员工之间产生有关欠薪、加班费、未休年休假补偿、违法解除劳动合同等争议的（无论是否已进入劳动仲裁程序），为避免该等争议案件结果未来成为欧盟主管机关认定构成强迫劳动的证据，建议企业就此做好事前风险评估。若企业确实存在违法行为的，建议尽可能与员工协商解决相关争议。同时，建议企业贯彻落实内部反强迫劳动合规制度及规定，从源头减少相关争议的发生。

另外，如果企业经评估或经司法判决认定确实存在强迫劳动行为的，应当及时纠正并对相关员工视情形给予心理疏导。对于实施强迫劳动行为的人员以及存在相关管理失职的人员，应当根据具体行为类型、情节严重程度、主观恶意程度给予其相应处分，例如降低或取消绩效薪酬、警告、记过，直至解除劳动合同。涉嫌刑事犯罪的，应当依法移送公安机关处理。

4、对供应商进行必要的事前筛查及定期核查

在搭建的供应链管理体系框架内，在与供应商建立合作关系之前，建议企业调查其是否存在强迫劳动风险因素。例如：是否因拖欠工资、超时工作、违法解雇等原因与多名员工产生劳动争议并败诉；是否因违法用工行为受到行政处罚；是否因未提供劳动条件导致人身伤害被员工索赔并败诉。另外，可核查供应商是否已经建立预防、减轻、补救自身及供应链合作企业的强迫劳动风险的治理体系。

在与供应商签订合作协议时，建议在合作协议中设定反强迫劳动的尽责义务条款，以及违反该条款的法律后果，包括但不限于承担违约及赔偿责任、解除合作协议等。

在与供应商合作期间，自行或委托第三方定期评估其有无强迫劳动风险、风险等级及有无采取减轻或补救措施。核查的主要内容包括：劳动合同订立、工资支付、社会保险及住房公积金缴纳、工时安排、劳动条件、劳动争议、行政处罚。对于核查中发现的问题，企业应当以书面形式向供应商提出限期整改的要求。对于核查过程中形成的文件，建议企业留存复印件备案。

5、规范应对欧盟调查，平衡域外配合义务与国内合规红线

无论是在初步调查阶段还是正式调查阶段，企业在收到欧盟牵头主管机关有关调取信息的要求后，原则上应当积极配合，并按期、如实反馈，避免因消极应对而引发“不利推定”风险。但需要注意的是，跨境提供材料或传输数据需要符合我国《数据安全法》《个人信息保护法》《数据出境安全评估办法》《国务院关于产业链供应链安全的规定》等相关法律规定。建议企业提前评估是否触及对外披露数据的红线或触发对外披露数据的申报、批准流程，如涉及上述情形的，需及时向欧盟牵头主管机关说明理由或申请延期提交材料。

6、充分行使法定救济权利

鉴于欧盟在调查阶段以及调查决定作出后的阶段，均赋予了企业相应的陈述、申辩、复议、撤销、上诉等程序性权利。为保障企业的合法权利，最大程度降低对企业的不利影响，建议企业提前建立涉外劳动、跨境贸易、数据跨境合规律师等专项服务合作渠道。一旦企业触发相关调查，可由专业律师及时对接欧盟主管机关，梳理可提供的证据材料，出具法律意见书，开展抗辩，进而争取保留欧盟市场准入资质，避免因错过提交材料时限或陈述申辩时限而面临产品被禁止投放欧盟市场、被要求撤回及处置的风险。

综上所述，《条例》和《指南》的正式实施，标志着欧盟对于反强迫劳动的供应链合规监管进入精细化、严执法阶段。对于深耕欧洲市场的国内企业而言，反强迫劳动合规将成为硬性法律要求。同时，由于本次欧盟新规融合了劳动用工、供应链管理、数据合规、跨境执法、行政救济、司法救济等多重法律规则，相关的调查及应对较为复杂。因此，企业应当增强反强迫劳动合规意识，搭建制度化及长效化的反强迫劳动合规体系，有效落实反强迫劳动合规措施，妥善应对反强迫劳动合规调查，筑牢反强迫劳动合规防线。

[注] 

[1] 不仅包括工业制成品，还包括农产品以及矿产等采掘类原材料。

[2] ILO《强迫劳动指标（2025年修订版）》列举了11项指标，包括：滥用漏洞、欺骗、行动限制、隔离、身体暴力和性暴力、恐吓与威胁、扣押身份证件、克扣工资、债务劳役、恶劣的工作和生活条件、过度加班。

[3] 《劳动合同法》第四条：用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。

用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。

在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。

用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。