一、美国的管辖豁免与执行豁免

在美国《外国主权豁免法》（Foreign Sovereign Immunities Act，以下简称“FSIA”）确立的主权豁免规则中，“管辖豁免”（Jurisdictional Immunity）与“执行豁免”（Execution Immunity）是两个核心的法律概念。FSIA在制度设计上确立了主权实体“双重推定豁免”的原则，即在没有成文法明确规定的例外情形下，美国法院既不得对外国主权实体行使司法管辖权，也不得对其在美财产采取扣押或强制执行措施。这两项豁免层层递进，分别规范美国涉外主权诉讼中“能不能审判”与“能不能执行财产”两个不同的法律阶段。

1.管辖豁免

管辖豁免旨在保护外国主权者免受美国法院的司法管辖，其审查在商业活动例外的判断中侧重于引起诉讼的“行为性质”（Nature of the Act）。FSIA第1605条至第1607条列举了管辖豁免的法定例外情形。其中较为常见、核心的当属“商业活动例外”（Commercial Activity Exception），即如果外国国家在美国直接从事商业行为，或其在美国实施与境外商业活动有关的行为，或其在境外实施的与商业活动有关的行为对美国产生了直接影响（Direct Effect），则不享有管辖豁免。美国法院在判定商业属性时，主要考察行为本身的法律性质是否属于普通市场主体的交易行为，而不考虑其背后的政治目的。此外，管辖豁免的法定例外还包括“明示或默示放弃例外”（主权者通过合同或应诉行为放弃抗辩）、“非商业侵权例外”（主权实体在美境内因侵权行为或不作为导致人身或财产损害），以及“仲裁裁决承认例外”（旨在承认和执行符合特定条件的国际仲裁裁决）等情形。

2.执行豁免

执行豁免则是在原告取得法院判决并进入执行阶段后，旨在保护主权财产免受法院查封、扣押或执行的防御机制，其审查焦点转向了“财产的实际用途与所有权归属”（Use and Status of Property）。FSIA关于执行豁免的例外情形及其限制规则规定在第1610条与第1611条。推翻执行豁免的门槛比管辖阶段更加严格。根据第1610（a）（2）条，对于外国国家（foreign state）本身的财产，原告必须证明拟执行的特定资产在美国境内且“该财产现正用于——或曾被用于——作为诉讼请求依据的商业活动”。而根据第1610（b）（2）条，针对国有企业等外国政府的代理机构或媒介（Agency or Instrumentality），执行限制则相对放宽：只要该代理机构或媒介在美国从事商业活动，并满足第1610(b)条规定的其他条件，其在美国的任何财产原则上（无论该特定财产本身用途如何）均可适用执行例外。

在实务中，主权实体放弃管辖豁免并不等同于放弃执行豁免。原告即便在第一阶段依据“商业活动例外”获得美国法院管辖，也必须在执行阶段证明满足“执行豁免”例外。这种双重审查防火墙确保了美国司法在裁判外国政府商业违约的同时，避免因直接查封主权资产而引发剧烈的外交摩擦和对等报复，有助于在保障债权人法定救济与维护国际政治秩序之间达成平衡。

二、主权豁免下的外国主权实体划分

在处理涉及FSIA的财产执行案件时，准确界定涉案的外国主权实体的法律性质是适用对应法律规则的前提。“外国主权实体”（foreign state）是一个广泛的术语：它涵盖了（1）“外国本身”，（2）“外国的政治分支机构”，以及（3）“外国的代理机构或媒介”。这一分类将影响文书送达规则、特定豁免抗辩能否成立，以及财产扣押与执行保护的适用范围。

1.外国国家本身（state proper）

“外国”包括传统意义上的国家本身——即在自身政府控制下、拥有确定领土和常住人口，并从事或有能力与其他国家从事正式关系的实体。除了国家本身之外，法院通常将中央政府、使馆、常驻代表团、武装部队和政府部委定义为“外国”的一部分——因为这些实体与主权国家的结构紧密相连。尤其是外交部，被视为外国，因为管理一个国家的对外事务是一项不可或缺的政府职能。在特殊情况下，与国家政府高度融合并实际行使政府职能的执政党，也可能被认定为外国国家的一部分。

2.外国国家的政治分支（political subdivision of a foreign state）

在FSIA通过之前，法院对外国的城市和城镇是否享有诉讼豁免权存在不确定性。但FSIA将豁免权的保护伞延伸到了外国的“政治分支机构”，其中包括国家的区域分支机构，如城市、地区、州、省和领地。

然而，外国本身与其政治分支机构之间的界限并不总是泾渭分明。法院有时会把中央政府的某些部委或其他核心组成部分描述为政治分支机构，而不是国家本身。出于实际目的，外国本身与其政治分支机构之间的区别通常并不重要。在送达、豁免和查封方面，FSIA对外国及其政治分支机构的处理是完全相同的。关键在于将外国及其政治分支机构与外国国家的代理机构或媒介区分开来。

3.外国国家的代理机构或媒介（agency or instrumentality of a foreign state）

外国国家的代理机构或媒介是指满足以下条件的实体：（1）一个独立的法人，无论是公司还是其他形式；（2）外国或其政治分支机构的组成实体，或者其多数股份或其他所有权权益由外国或其政治分支机构所有；并且（3）既不是美国各州的公民，也不是根据任何第三国法律创建。其关键特征是法律上的独立性：与部委或地区政府不同，代理机构或媒介是独立的法律实体，即使它们与主权国家存在紧密的联系。

就执行阶段而言，一旦某一实体被认定为代理机构或媒介（判决债务人），债权人依据FSIA第1610（b）（2）条规定的执行豁免例外情形，申请执行其在美资产的标准将显著放宽。原告只需证明该代理机构或媒介本身在美从事商业活动，并满足第1610（b）条规定的其他条件，而无需证明被执行的特定财产与涉案商业活动之间存在直接的法律联系（Nexus），这与第1610（a）（2）条针对国家本身的财产必须用于在美商业活动、且通常需满足与索赔案件关联的严格限制，形成了鲜明的对比。  

三、执行国有企业财产以清偿外国政府债务的判例分析

在美国跨境债务执行实务中，债权人因无法直接执行主权国家的财产，转而申请执行该国政府全资拥有或控制的国有企业资产，是较为常见的跨境追债路径。针对这一情形，美国联邦最高法院于1983年在Bancec案中确立了“独立法律地位推定”原则（presumption of independent status），[1]即国有企业通常是独立主体，有权拥有和出售财产，独立起诉并应诉，并且独立法律地位是这些国有企业不可或缺的方面。而且，法院还认为，国有企业的资产和责任通常应视为与其主权国家分离，以便与第三方开展交易；随意否认国有企业的独立地位，可能引起关于国有企业财产是否能够被转用于偿还政府债务的巨大不确定性，进而导致第三方在没有政府担保时不敢贸然与国有企业开展业务的情况。在充分论证关于国有企业独立地位的推定之后，联邦最高法院引出了可以推翻该推定的特定情形：（1）如果某公司被其所有者广泛控制，以至于双方之间构成委托人和代理人之间的关系，那么法院可能认定其中一方应当为另一方的行为负责。（2）另外，如果认可国有企业独立地位可能导致欺诈或者不公平，那么广泛的衡平原则也会禁止该等认可。

在1984年的Letelier案中，[2]原告获得了针对智利政府实施政治暗杀行为（非商业性侵权）的缺席判决，申请查封智利国家航空公司（LAN）这一国有企业在纽约的商业资产。纽约南区联邦地方法院沿用了Bancec案的逻辑，认定如果相关事实成立，智利政府滥用LAN的飞机和人员运送刺客构成了对公司形式的滥用，因而准予执行LAN的在美财产。但第二巡回上诉法院撤销了该执行命令，并认为：（1）一审法院认定的事实未能证明智利政府滥用LAN公司形式到了Bancec案件中的地步。刺杀的组织者只是利用了其与LAN飞行员和官员之前的社会关系从而获得其支持，以进行刺杀活动。没有任何证据指向LAN的独立地位是智利政府躲避侵权责任的工具，或者证明智利政府忽略了通常的公司形式。（2）即使依据Bancec案将国企认定为国家的替身（Alter Ego），在执行程序中，该国企资产也必须被视为“国家本身的财产”。既然属于外国国家本身的财产，其执行就必须严格适用FSIA第1610(a)(2)条的限制，即该特定财产不仅必须在美国用于商业活动，且必须与引起诉讼的权利主张具备商业联系（Nexus）。由于Letelier案的基础诉讼是非商业侵权，LAN的商业航空资产与该行为毫无商业关联，因此依法享有执行豁免。

在2007年的EM Ltd.案中，[3]违约主权债判决持有人申请查封阿根廷中央银行（BCRA）在纽约联邦储备银行持有的账户资金。原告主张，阿根廷总统曾发布紧急行政法令，要求将中央银行的“不受限准备金”用于偿还国家对国际货币基金组织（IMF）的债务，这证明国家对该笔资产具有实际控制和处分能力，从而在法律上使该资金变相转移为国家的资产。第二巡回上诉法院驳回了这一主张，并认为阿根廷总统发布法令是主权者在行使国际公法和国家货币金融职能，只要中央银行在日常人事、财务、独立核算等企业治理程序（Corporate Formalities）上依然恪守常规，其独立法人地位就必须受到尊重。同时，EM Ltd.案进一步认定国家向多边机构（如IMF）的借贷与还款属于非市场化的公共行政行为，不具备“商业活动”性质，且原告未能证明账户资金已被实际或具体指定用于该用途。

随着时间的推移，各巡回上诉法院在Bancec案的基础上逐渐归纳出五要素来分析法人人格独立性：（1）政府对该实体的经济控制程度；（2）该实体的利润是否归属政府；（3）政府官员管理该实体或在其日常事务中干预的程度；（4）政府是否为该实体行为的真正受益人；以及（5）承认独立法人资格是否会使外国国家在享有美国法院诉讼利益的同时，又可逃避其法定义务。[4]

在2019年第三巡回上诉法院判决的Crystallex案中，[5]加拿大金矿公司Crystallex因金矿被委内瑞拉政府非法征收且未获补偿，经国际仲裁裁决，获赔12亿美元及利息。因委内瑞拉政府拒不履行且在美国无直接可执行资产，原告向法院申请扣押委内瑞拉国家石油公司（PDVSA）名下在美国子公司PDVH的股票以抵债。第三巡回法院适用前述五要素分析认定，PDVSA 实质上是委内瑞拉政府的“另一个自我”（Alter Ego）：第一，委内瑞拉政府深度干预PDVSA的经济决策，迫使其承担逾1190亿美元的非业务政府项目，并管控石油定价及债务结构。第二，委内瑞拉作为独家股东，享有PDVSA全部利润，并通过人为汇率和特别税收抽取高额财富。第三，委内瑞拉总统直接任命PDVSA高管，自2002年起PDVSA总裁通常兼任委内瑞拉石油部长且共用办公室，委内瑞拉军方亦直接介入公司管理。第四，委内瑞拉是PDVSA行为的实质受益人，PDVSA甚至为委内瑞拉支付了本案的部分仲裁行政费用。第五，PDVSA从委内瑞拉政府相关行为中获得利益；若承认其法人独立性，将允许委内瑞拉在享受美国司法保护的同时规避国际法义务。基于上述分析，第三巡回上诉法院最终判决维持原判，允许扣押PDVSA持有的股份。

基于上述案例的梳理，可以发现，美国法院在分析外国国有企业是否应当为外国政府债务直接承担责任，即是否允许就外国政府判决债务直接执行该国国有企业财产时，通常会采取“两步走”的分析：

第一步是在Bancec案确立的独立法律地位推定及后续发展出的五要素框架下，分析该外国国有企业是否为外国政府的替身或者“另一个自我”（Alter Ego）。如果通过了Bancec案五要素的审查，那么该外国公司在美国的财产将被视为外国政府的财产，接下来进入第二步的分析。

第二步是排查执行外国政府的财产（即被认定为外国政府财产的国有企业财产）是否满足FSIA第1610（a）条项下的7种例外情形之一：（1）外国国家已通过明示或默示的方式，主动放弃了执行豁免权。（2）被执行的特定财产，正是用于引发本案原始诉讼的具体商业活动。（3）判决旨在确立对某些财产的权利，而这些财产是外国国家违反国际法强行没收所得的。（4）判决旨在确立对财产的权利，而该财产是通过继承/赠予获得，或是位于美国境内的非外交用途不动产。（5）被执行的财产属于外国国家享有的、用于抵御相应民事或灾害责任索赔的保险单合同权利或保险理赔金。（6）判决是基于法院确认并执行国际仲裁裁决的命令。（7）基础判决是针对被美国指定的“支持恐怖主义国家”，因其恐怖主义行为而作出的惩罚性或赔偿性金钱判决。如果属于其中任何一种例外情形，那么该国有企业的财产就无法获得执行豁免，从而可以被强制执行、用于偿还外国政府在美国法院判决项下的债务。

四、应对建议

当前中美大国博弈激烈，中国国有企业面临比较严峻的海外合规和跨境诉讼形势，海外国有资产安全问题殊值重视。在涉美诉讼向主权实体蔓延的情况下，建议在美运营的中国国有企业：

首先，完善公司治理架构、保障法人独立性，以降低被美国法院认定公司与作为股东的主权政府实质性混同的风险。其次，未雨绸缪、提早布局，提前开展对在美资产的风险评估与合规安排，以应对潜在的执行风险。最后，当面临美国法院针对外国主权政府作出的判决所衍生的现实执行风险时，采取积极的应对策略，选聘境内外一体化的跨境争议解决团队，从法人人格独立性、在美财产与索赔案件缺乏联系等方面，提出精准有效的抗辩理由，以保护国有资产海外安全。

[注]

[1] First Nat’l City Bank v. Banco Para El Comercio Exterior de Cuba, 462 U.S. 611 (1983).

[2] Letelier v. Republic of Chile, 748 F.2d 790 (2d Cir.1984).

[3] EM Ltd. v. Republic of Arg., 473 F.3d 463 (2d Cir.2007).

[4] Rubin v. Islamic Republic of Iran, 583 U.S. 180 (2018).

[5] Crystallex International Corp. v. Bolivarian Republic of Venezuela, 932 F.3d 126 (3d Cir. 2019).