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海外矿业投资并购丨聚焦莫桑比克新《矿业法》：政府在矿业价值链中的重新定位
海外矿业投资并购丨聚焦莫桑比克新《矿业法》：政府在矿业价值链中的重新定位
莫桑比克矿产资源极其丰富，其中钽和铌矿储量居世界首位，且煤炭、钛锆重砂及石墨等在全球占有重要地位，石墨产量位居全球前列，其他矿产包括金、铜、铁、铀、锂、稀土以及丰富的金刚石和各类彩色宝石（如红宝石）。
在全球能源转型推动关键矿产需求上升的背景下，新《矿业法》体现出较为明确的保护主义政策倾向：强化国家对矿产资源的主权控制，推动本地加工和国内价值创造，扩大社区和本地企业参与，并在提高透明度的同时吸引长期、合规和负责任的投资。
对于矿业投资者、项目公司、融资机构等而言，新《矿业法》将对项目准入、股权结构、合同安排、融资担保、供应链和退出交易等产生实质性影响。
一、国家强制参与和矿业合同
新《矿业法》最重要的变化之一，是国家有权参与矿业价值链的各个阶段，包括勘探、研究、开采、加工、运输和商业化运营。国家将通过指定的国有公司——莫桑比克国家矿业公司（Empresa Nacional de Minas，ENM）行使这一权利，且无需承担任何成本。在任何矿业项目中，国家参与权益的比例将不得低于15%，且该等权益应当免费获取并不可稀释。国家无需按比例承担出资义务，其权益原则上也不会因后续增资、融资或股权调整而被稀释。对矿业项目而言，这将对其经济模型、股权架构、融资安排和退出估值造成显著影响，在股东协议、矿业合同、融资文件和项目文件中均需要为此预留相应安排。
矿业合同作为约定国家和矿权持有人之间权利义务关系的文件，是《矿业法》另一项修法重点。新《矿业法》引入了更具结构性的矿业合同框架，尽管尚未公布合同示范文本，可以确定的是合同核心条款将包括更加明确的权利和义务条款，以及仲裁、调解和和解等争议解决机制，这将有助于提升投资安排的确定性和可预期性。更值得关注的是，《矿业法》将重新谈判条款纳入法律统一框架，引入了情势变更机制，重新谈判的触发情形包括：公共利益保护、市场情况发生重大变化、立法或监管规定修改对项目的财政、环境或运营成本产生直接影响、获得超额收益，以及持续六个月及以上的不可抗力事件。这一变化固然为矿业合同在市场条件下的调整提供了协商的灵活性，但也使国家保留了在项目成功时重新谈判合同的永久性权利，对矿业合同的稳定性构成一定风险。
对于普通矿产，上述的矿业合同框架是一项可以选择的法律工具，而对战略矿产而言，签订矿业合同是一项强制性要求。根据新《矿业法》的定义，战略矿产是指在特定时期内对莫桑比克国家社会经济发展具有重要意义和影响的矿产资源，其矿权归ENM所有，因此，私人投资者如需开展采矿等活动，必须与ENM建立合作关系并签署矿业合同。换言之，战略矿产项目的开发将不只是一般矿业权申请问题，而必将涉及与ENM的合作谈判、合同安排和长期权益分配问题。战略矿产的具体种类清单暂未公布，预计于2026年12月前由莫桑比克政府公布，拟投资石墨、钽、铌、重矿砂、稀有金属及其他关键矿产项目的投资者应持续关注后续进展。
二、本地内容和社区参与
首先，新《矿业法》强化了本地加工和国内市场供应要求，加强了对矿产品出口的限制措施。新《矿业法》要求在莫桑比克境内开采的矿产资源原则上须在本国境内进行加工，企业仅在取得主管部门的专项许可后，方可出口未加工或半加工矿产品，而申请该等专项许可需要提交获批的本地化远期加工规划。此外，新《矿业法》硬性要求不少于20%的矿产品供应国内市场，以支持本地消费、工业发展和资源利用。尽管新法为此赋予政府广泛的监管权利，包括规范矿产出口流程、制定加工标准，对矿产价值链实施全溯源管控，建立从矿区至出口口岸的完整溯源体系等，但基于莫桑比克电力供应、精炼加工等基础设施建设的不足，本地加工政策的落地仍面临一定的现实阻力，但这并不会削弱新法项下监管体系的效力。
其次，新《矿业法》要求外国投资者与莫桑比克本土实体合作，这一要求并不等同于强制股权本地化，也区别于国家强制参股的要求，该合作可以通过股权型合资、合同型联合体、项目合作、分包安排或其他可证明实质参与的形式实现。同时，矿业运营所需的商品和服务，必须由莫桑比克自然人、实体，或与莫桑比克本土实体合作的外国实体提供；其中，外国服务提供商需证明此类合作能对本地生产或价值创造作出实质性贡献。同时，在招投标中，只要本地产品、物资和服务能够按时、足量供应且质量达标的情况下，矿业权人即应当优先采购本地产品和服务。
第三，新矿业法强化了当地社区在矿业项目中的作用，进一步明确了在勘探和开采阶段均需履行事先信息披露和协商义务。在勘探开始前，必须提前告知受影响社区，并披露因开展此类活动而需对社区居民进行临时搬迁的相关安排；在获得开采许可前，若因开采活动需要对受影响社区居民进行永久性搬迁，则必须提前与受影响社区开展协商，在政府、矿权持有人与社区间须达成地区开发协议。同时，社区可以参与本地发展、环境和社会事务，包括监督矿权持有人履行相关承诺。
最后，矿企需要优先招聘和培训本地劳动力，在本地发布招聘通知，还应当提交外籍人员逐步本地化替换计划，明确以莫桑比克本国国民替代外籍员工的推进方案。
三、矿权的质押和转让
新《矿业法》允许对矿权进行质押，用于为矿业运营、扩张或新技术应用的提供融资担保。除此以外，矿权质押不得用于任何其他用途。矿权质押需要获得主管部门的批准，如果后续发生违约，可以在严格的法律条件下进行处置，包括但不限于获取主管部门经审查买方资质后的批准。
新《矿业法》还设置了更为严格的矿权转让制度，战略矿产矿权的直接或间接转让均可能受到国家优先购买权的影响。值得注意的是，根据笔者的经验，这并不是矿业领域中一个常见的要求。在收购和卖出的交易文件中，需要将该要求嵌入到交易机制和文本条款中。提交转让申请通常需要同步提交合规文件、税务清缴证明、持续经营计划及受让方能力证明，主管部门还将对买方的能力、资质、过往业绩等进行尽职调查。原矿权人在转让后一定期间内，仍将对环境、税务或社会义务承担责任。
四、既有权利和过渡安排
当前，新《矿业法》未就其生效前的既有矿权、许可规定过渡条款。原则上，新法应当尊重生效前已经获取或签署的矿业权、矿业合同和政府协议，但在矿权续期、转让和变更时，可能将适用届时有效的新法律规则。同时，新法对既有权利的影响，还应受到既有合同、许可证条款中的稳定性条款的约束。
在后续可能出台的实施条例对此有进一步明确规定前，既有项目投资者应尽快审查其矿业权、政府协议、稳定条款、变更条款、转让限制、税务安排和争议解决机制，评估新法可能带来的影响。
五、矿业投资者的应对建议
莫桑比克新《矿业法》体现了矿产资源国在关键矿产时代的典型监管趋势，即国家希望在矿业价值链中获得更高参与度，推动本地加工和产业升级，扩大社区和本地企业收益，并通过透明化监管吸引长期投资。
对于外国投资者而言，新法既带来更高的合规成本，也提供了更清晰的制度框架。未来投资者进入莫桑比克矿业市场，不能仅关注矿业权取得本身，还需同步考虑ENM参与、本地加工、国内供应、本地合作、建设资质、人员本地化、融资担保和退出安排。
建议投资者在项目前期即完成以下工作：识别目标矿种是否可能属于战略矿产；评估国家参与和本地化要求对项目经济性的影响；确认是否需要矿业合同；设计本地子公司、联合体或合作结构；考虑本地成分的要求等。
对于能够及时适应新规则、建立真实本地合作并形成稳健合规体系的企业，莫桑比克仍将是非洲关键矿产供应链中值得关注的重要市场。
相关人员
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夏磊
非权益合伙人
北京业务领域： 跨境投资并购行业领域： 矿产资源,能源和电力 -
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北京
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