本文分上下两篇。上篇笔者将梳理制度背景、适用范围、认定标准及调查执法程序，下篇讨论企业的具体应对。

一、FLR的制度背景

（一）立法沿革与适用时点

FLR于2024年11月27日通过，2024年12月13日生效，自2027年12月14日起适用。《条例》为直接适用的欧盟法，无需成员国转化，但成员国需指定主管机关并在2026年12月14日前将罚款规则通知欧委会。与《指南》同期，强迫劳动统一门户（Forced Labour Single Portal）已于2026年6月30日上线。

在时点上有两点需要注意。其一，《条例》适用于自2027年12月14日起投放或在欧盟市场上提供的全部产品，即使该产品或其零部件系在该日期之前生产或进口至欧盟。其二，《条例》不涵盖已售出并到达最终用户产品的召回，但涵盖仍在货架或仓库中的产品，企业在适用日之前形成的库存同样处于射程之内。

（二）规范性质与尽职调查的定位

FLR对经营者施加的是结果义务。《条例》第3条规定的禁令无条件且绝对，禁止将全部或部分以强迫劳动制造的产品投放欧盟市场、在欧盟市场上提供或者从欧盟市场出口。该禁令的成立不以经营者是否知情、是否存在过错为前提，也不因以强迫劳动制造的部分在产品中所占比例较小而免于适用。《条例》本身未对企业设定尽职调查义务，但明确承认尽职调查是应对供应链中强迫劳动问题的有用工具。《指南》指出，尽职调查是识别和处理风险的有效方式，有助于企业遵守《条例》，相关文件可在调查的各个阶段提交主管机关。《指南》并以整章篇幅说明其具体步骤，本文下篇亦以此为重点。

《指南》同时列举了已就强迫劳动风险设定尽职调查或报告要求的其他欧盟立法，包括《企业可持续发展尽职调查指令》（CSDDD，Corporate Sustainability Due Diligence Directive，2029年7月起适用）、《企业可持续发展报告指令》（CSRD，Corporate Sustainability Reporting Directive）及针对特定产品的《冲突矿产条例》《电池条例》和《零毁林条例》，并明确依据上述立法所做的工作同样有助于经营者在调查中展示其应对风险的努力。

需要注意的是，完成尽职调查不构成免责事由，《条例》考察的仍是结果，但尽职调查既能实质降低供应链中存在强迫劳动的可能性，也是企业在调查程序中说明自身情况的主要证据来源。

（三）《指南》的效力

《指南》属于解释性文件，本身不具法律约束力，有约束力的解释权专属于欧盟法院，但其关于证据类型、不合作认定和罚款计算的表述将实际影响执法尺度，《条例》并要求成员国在制定罚款规则时充分考虑《指南》。该文件同时取代欧委会2021年发布的强迫劳动尽职调查指引。

（四）与美国UFLPA的制度差异

中国企业普遍对美国《维吾尔强迫劳动预防法》（ Uyghur Forced Labor Prevention Act，UFLPA）较为熟悉，两项制度的差异有助于把握FLR的执法逻辑。其一，UFLPA以特定地域联系、实体清单等情形触发法定的可反驳推定，进口商须以“清晰且令人信服的证据”推翻该推定；FLR不设实体清单，也不设法定推定，认定责任由主管机关承担。其二，UFLPA下的调查与扣货由美国海关单一机关完成；FLR则实行认定与执行分离，由欧委会或成员国主管机关作出决定，海关依据该决定在边境执行。其三，两者施加举证压力的方式不同：UFLPA由法条直接分配举证责任，进口商自始即可确知其证明对象与证明标准；FLR在条文层面将举证责任配置于主管机关，经营者仅负配合义务，但供应链的微观事实为经营者一方所掌握，未在期限内完整、准确回应的，主管机关可径行依据其他可获得的事实作出认定，其配合程度并入罚款数额的裁量。据此，FLR虽未倒置举证责任，但并不意味着监管更为宽松，其不确定性和裁量空间反而更大，企业全部产品线均处于持续的风险暴露状态。

二、《条例》的适用范围

《条例》适用于全部以强迫劳动制造的产品，不区分来源、类型或行业。产品只要在开采、收获、生产、制造或供应链任何阶段的加工处理环节使用了强迫劳动，无论发生于欧盟境内或境外，均落入范围；范围除制成品外还包括农产品及矿产品等开采类产品。通过线上或远程方式销售的产品，如果销售要约面向欧盟境内最终用户，同样落入范围，判断因素可包括能否向欧盟地区发货及是否使用成员国语言、货币和域名。在经营者层面，《条例》适用于全部在欧盟市场投放、提供或从欧盟出口产品的经营者，包括生产者、制造商、进口商、出口商、零售商及下游分销商，不设营业额或雇员门槛，企业即使未在欧盟设立实体亦受约束。

《指南》同时明确了两项排除。其一，服务不在《条例》范围内，即使与产品投放市场相关联，例如运输、仓储和物流；该点对货运代理和物流企业具有直接意义，货代和物流服务本身不受禁令规制，但在调查程序中相关企业仍可能被作为“其他相关利益方”要求提供信息。其二，《条例》仅适用于申报“放行进入自由流通”和“出口”两种海关程序的产品。

三、强迫劳动的认定标准

（一）构成要件与除外情形

《条例》直接采用ILO《1930年强迫劳动公约》（第29号公约）第2条的定义，包含劳动或服务、缺乏自愿同意、胁迫三项要素，且非自愿性与胁迫须在所分析期间的某一时点同时存在；二者往往重叠，存在胁迫时真实的同意即不存在，当具体条件使劳动者不具合理选择可能性时可以推定存在胁迫。

缺乏自愿同意的情形包括虚假承诺、奴役或债务束缚等非自由招募、未经同意被迫从事与招聘时所述性质不同的工作、滥用性的加班或待命要求，以及无终止雇佣的自由；胁迫则指违背本人意愿施加劳动的手段，包括暴力、限制人身自由、债务束缚、扣留工资或身份证件、滥用脆弱处境及威胁解雇或遣返等恐吓行为。需要提示的是，部分在国内用工管理中未必被视为严重违法的情形，例如超长工时、宿舍条件不佳、工资迟发或克扣，若与非自愿因素相结合，在《条例》下即可能被认定为强迫劳动。

（二）类型与风险指标

《指南》按施加主体将强迫劳动分为私人施加与国家施加两类，并单列强迫童工。国家施加的强迫劳动（State-Imposed Forced Labour，下称“SIFL”）由国家机关、其代理人或行使类似国家权力的实体施加，源于国家的法律、政策或实践。

《指南》列举的常见风险指标包括强迫招募、欺骗、债务剥削、危险或有辱人格的工作条件、繁重的工时安排、暴力、限制人身移动、扣留身份证件、扣发工资、威胁恐吓、滥用脆弱处境等；针对SIFL另行列举了监禁拘留、国家施加的经济处罚、撤销社会权利、监控与社会监视等十项结构性指标。

四、调查程序

（一）主管机关与风险导向的筛选

任何禁令决定均须经牵头主管机关充分调查后作出。涉嫌强迫劳动发生在欧盟境外的由欧委会担任牵头主管机关，发生在成员国境内的由该成员国主管机关担任。由于中国供应链中的涉嫌情形原则上发生于欧盟境外，涉及中国企业的调查将主要由欧委会主导，但执行与处罚仍在成员国层面。如果是中国企业在欧盟境内投资的主体涉嫌强迫劳动，则将由成员国主管机关主导调查。调查针对的是涉嫌以强迫劳动制造的产品及其生产环节，而非经营者的全部业务；有证据显示存在系统性使用强迫劳动的，调查范围可扩大至特定供应商或特定区域的其他产品类别。

在产品层面，主管机关综合评估涉嫌强迫劳动的规模与严重程度、投放欧盟市场的产品数量或体量，以及涉嫌部分在最终产品中的比重与重要性，其中SIFL通常规模较大且严重程度较高。在经营者层面，则考虑与涉嫌环节的接近程度及影响力、经营者的规模与资源以及供应链的复杂程度；强迫劳动发生于欧盟境外的，接近涉嫌环节的经营者往往与欧盟市场缺乏明确联系，进口商因此很可能成为重点关注对象，并进而向中国供应商索取资料。

需要特别关注的是，《条例》第8条项下的强迫劳动风险数据库将收录与特定地理区域和产品相关的风险信息，包括涉及SIFL的地理区域和产品组。相关内容一旦发布，即构成主管机关启动调查的重要线索，企业应持续跟踪并核实自身所处地域和行业是否被列入。

（二）初步阶段

初始评估显示存在违反禁令可能性的，主管机关可启动初步阶段，以判断是否存在“确凿疑虑”（substantiated concern）。主管机关可向被评估经营者索取其预防、缓解和终止强迫劳动风险所采取措施的信息，但发出该索取可能损害评估结果的，例如存在证据灭失风险或可能使受害人面临报复，主管机关可以不发出。

主管机关自收到被评估经营者提交的相关信息之日起30个工作日内作出是否启动正式调查的结论。《指南》同时规定了一项对企业有利的机制：经营者在该期限内证明其正在采取适当措施应对强迫劳动情形的，主管机关可给予合理期限完成该等措施并终止强迫劳动，届满后再判断是否存在确凿疑虑。

（三）正式调查与证明标准

主管机关认定存在确凿疑虑的，须启动正式调查，并在启动后3个工作日内向经营者告知调查的启动及可能后果、受调查的产品或部件及生产场所、调查理由以及提交意见的权利。正式调查阶段的信息提交期限不得少于30个工作日且不超过60个工作日，有正当理由的可申请延期，调查原则上应在启动之日起9个月内结束。

成员国主管机关可在其境内开展实地检查，依据国内立法可能包括突击检查营业场所、复制或扣押文件。欧委会可在特殊情况下经经营者和所在国政府同意在欧盟境外开展核查，拒绝可能被视为不合作。

举证责任由牵头主管机关承担，其须以可信证据证明受调查产品系以强迫劳动制造，且受调查经营者在欧盟市场上提供或从欧盟出口了该产品。《指南》明确，证明标准应反映禁令的行政法性质，刑事诉讼的证明标准不构成参照。考虑到取证困难，认定通常需要结合间接证据和情况证据，可采信的证据类型将在下篇一并说明。在SIFL案件中，受影响区域内的社会审计如未能实现对设施的不受限制进入及工人的无监督自由表达，不被视为可信证据，且一案中就特定区域收集的证据对同一区域的其他案件具有高度相关性。

（四）不合作的后果

经营者或公共机关不予合作、妨碍主管机关收集证据的，主管机关须依据可获得的任何其他事实认定违反禁令。不合作情形包括无正当理由拒绝提供或逾期提供所索取信息、提供不完整或误导性信息，以及以阻碍调查为目的提供大量无关信息。《指南》明确，不合作情形下，主管机关可依据其他可获得事实认定违反禁令，与其他可获得事实相结合一般足以构成认定违反禁令的基础。

五、决定、执行与处罚

（一）禁令决定的内容

主管机关认定违反禁令的，须作出决定并在强迫劳动统一门户上公布。首先是禁止投放、提供及出口相关产品的一般性禁止。《指南》就此作出了一项重要解释，即该禁止针对产品本身，具有一般适用性，不仅适用于决定中列明的经营者，也适用于任何其他投放、提供或出口该产品的经营者。其次是召回下架令，要求受调查经营者撤回已投放的全部被禁产品并从在线界面移除相关内容，该义务不涵盖已到达最终用户的产品。再次是处置令，经营者不得从处置中获益。对于产品中被认定违反禁令的部件属于可更换部件的，经营者可在合理期限内拆除更换，并在证明产品已不含强迫劳动后重新投放市场。

决定还应载明履行期限与救济途径，履行期限自送达之日起非易腐产品不少于30个工作日，易腐产品不少于10个工作日。对被作出禁令决定的经营者，如为识别被禁产品所必需，其身份及所涉供应商的身份可在决定中披露。

（二）战略性或关键供应链的特殊处理

产品属于对欧盟具有战略或关键重要性的供应链组成部分的，牵头主管机关可决定不下达处置令，而要求经营者自费在确定期限内扣留该产品并消除已识别的强迫劳动，能够证明已在期限内完成的，主管机关应根据第21条审查其决定，否则仍须处置。该重要性的判断参考《净零工业法案》所列部门及《关键原材料法案》所列产品。

（三）海关环节的执行

由于强迫劳动不会在产品本身留下痕迹，海关无法仅凭查验确定合规性，禁令的整体执行责任仍由主管机关承担。海关通过风险管理系统发现产品可能违反禁令的，须暂停放行并通知本国主管机关，根据已通报的违反禁令决定确认属于禁令范围的即实施处置，不得修改，进口货物亦不得复运出口，费用由经营者承担。

（四）罚款的计算

罚款并非针对违反禁令本身，而是针对未遵守禁令决定的行为，包括违反决定投放产品、未撤回或处置产品、未更换受决定约束的部件，以及在被下达扣留令时未扣留产品。《条例》未规定罚款的最低或最高限额，由成员国自行决定。《指南》给出两种基础数额算法：一是以违反决定投放欧盟市场的产品总价值为基数，按严重程度确定百分比（示例为0%至60%）并乘以持续时间系数；二是以经营者全球年营业额为基数，按严重程度和持续时间确定百分比（示例为0%至4%）。基础数额确定后还须按情节调整，加重情节包括过往的不遵守记录及由此获得的利益。

六、小结

FLR的执法结构可概括为：禁令是绝对的结果义务，不以过错为要件；证明标准为行政法标准，允许大量使用间接证据；不合作可能导致主管机关依据其他可获得事实认定违反禁令；禁令决定具有一般适用性，影响范围超出被调查企业本身。对企业更具操作意义的问题是应当建立何种尽职调查与应诉机制、收到信息索取时提交何种材料，这些内容将在下篇展开。