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国资委新规出台，划定央企境内外投资红线
国资委新规出台，划定央企境内外投资红线
经过两年多的酝酿和筹备，国务院国有资产监督管理委员会（下称"国资委"）于2017年1月7日颁布修订后的《中央企业投资监督管理办法》（国资委令第34号）和《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号）（下称"两个《办法》"）。
新规的出台标志着国资委将从境内与境外投资两方面加强对中央企业的监管，确立了中央企业境内外投资的行为准则。两个《办法》从"管投向、管程序、管风险、管回报"四方面构建投资监督管理体系；首次引入负面清单的概念，划定中央企业投资红线；同时注重理清国资委与中央企业的权责边界，明确了责任追究制度。
本文将从两个《办法》出台的背景、要点、对投资政策走向指引以及风险把控等方面进行解读。
新规出台背景
随着"一带一路"战略的开展，中央企业作为主力军，积极开展 "走出去"的投资活动。目前，央企业务已遍及全球150多个国家和地区，境外资产规模超过５万亿元人民币。但是，随着国际投资环境不稳定，投资风险急升，央企在海外表现并不理想，屡屡爆出央企海外投资出现巨额亏损的消息。2016年业绩预告显示，仅5家央企亏损就达500亿元，分别隶属于中石化、中海油、中远海运、鞍钢、一重旗下，而2015年亏损最多的5家央企合计亏损额为196亿元。
盲目从事海外投资和海外并购，投资前期论证不充分、缺乏自我保护机制、内控机制混乱、对国际规则不熟悉是央企境外投资出现巨额亏损的重要原因。
在境内，中央企业同样加大了投资布局，除聚焦主业外，积极参与跨行业投资。但是，由于缺乏充分的可行性研究、调查，投资决策程序不规范，以及风险控制预案的缺失，央企在境内盲目投资、并购现象严重，并购后企业内部整合不到位，未能很好地发挥品牌及规模优势，从而导致央企间恶性竞争、同业竞争，国有资产利用效率低，固定资产管理水平低下，国有资产流失严重。
中央企业在境内、境外的投资成绩单让国资委不得不出台新规严格加强对央企投资的监管，规范央企在境内外的投资行为，以提高国有资本利用效率，实现国有资产增值保值的目标，提升央企国际化经营水平。
新规特点
随着《中央企业投资监督管理办法》与《中央企业境外投资监督管理办法》的颁布，《中央企业投资监督管理暂行办法》（国资委令第16号）与《中央企业境外投资监督管理暂行办法》（国资委令第28号）均同时被废止。相较原《暂行办法》，两个《办法》在以下方面做了新的规定：
一、全方位、全过程监管
两个《办法》均明确国资委以管资本为主，从"管投向、管程序、管风险、管回报"四方面，对中央企业境内、境外投资进行事前、事中与事后全过程监管，构建高效的投资监督管理体系。
1.管投向
○
建立中央企业投资项目负面清单与中央企业境外投资项目负面清单，对禁止类和特别监管类项目进行分类监管。
○
针对境内投资，明确中央企业应坚持聚焦主业，严格控制非主业投资。
针对境外投资，中央企业原则上不得从事非主业投资。确需开展的，应当报送国资委审核把关，并通过与具有相关主业优势的中央企业合作的方式开展。
2.管程序
○
加强对中央企业投资事前、事中、事后阶段的监管，从决策程序、管理流程、风险管控、责任追究等方面制定具体的管理制度，明确程序、保障实施，并优化投资管理信息系统。
3.管风险
○
强化投资前期风险评估，可委托第三方咨询机构对项目进行论证。
○
做好项目实施过程中的风险监控，检查中央企业重大投资项目执行和效果，发现问题及时调整，必要时启动项目终止、退出的安排。
○
防范投资后项目运营风险，监督指导投资项目后评价工作。
○
鼓励中央企业积极引入社会各类投资机构参与境内商业性重大投资项目；中央企业境外投资项目应积极引进国有资本投资、运营公司、民间投资机构、当地投资者和国际投资机构入股，降低境外投资风险。
4.管回报
○
明确投资项目收益底线要求，提出在投资计划中落实资本来源，保证投资能力，提高资本回报，制定及时止损退出机制等。
两个《办法》从上述四方面加大对中央企业境内、境外投资风险的控制，通过全过程的监管，引导中央企业投资方向，提高中央企业应对投资坏境变化的能力，以实现国有资产的增值保值。
二、负面清单
在"管投向"方面，两个《办法》首次引入负面清单制度。作为新规最大的创新，值得重点关注。
1.负面清单的分类
根据《中央企业投资监督管理办法》和《中央企业境外投资监督管理办法》，负面清单分为国资委建立的负面清单和中央企业自行制定的负面清单。负面清单的核心是禁止类与特别监管类项目的具体内容。
国资委发布的负面清单内容保持相对稳定，并适时动态调整。境内投资适用"中央企业投资项目负面清单"，境外投资则适用"中央企业境外投资项目负面清单"。两种清单均设置禁止类和特别监管类项目，其中：
○
列入负面清单禁止类的投资项目（或禁止类的境外投资项目），中央企业一律不得投资；
○
列入负面清单特别监管类的投资项目（或特别监管类的境外投资项目），中央企业应报国资委履行出资人审核把关程序；
○
负面清单之外的投资项目（或境外投资项目），由中央企业按照企业发展战略和规划自主决策。
另外，中央企业应在国资委发布的负面清单的基础上，结合企业实际，自行制定内容更加严格、具体的负面清单。
遗憾的是，两个《办法》相匹配的负面清单未同时对社会公布。根据国资委副主任黄丹华2017年1月18日接受《经济参考报》时的介绍，"‘禁止类’项目是按照投向、程序、风险和回报来考虑的，如不符合国家产业政策、不符合企业投资决策程序和管理制度、项目资本金低于国家相关规定要求以及达不到投资项目最低预期收益的投资，均被列入‘禁止类’"。
2.特别监管类的审核
(1)境内投资项目
中央企业境内投资如果涉及负面清单特别监管类的投资项目，中央企业应在履行企业内部决策程序后、实施前向国资委报送有关材料。
国资委将从投资项目实施的必要性、对企业经营发展的影响程度、企业投资风险承受能力等方面履行出资人审核把关程序。必要时，可委托第三方咨询机构对投资项目进行论证。
(2)境外投资项目
中央企业境外投资如果涉及负面清单特别监管类的项目，中央企业应在履行企业内部决策程序后，在向国家有关部门（例如：发改委或商务部）首次报送文件前，报国资委审核把关程序。
国资委将从项目风险、股权结构、资本实力、收益水平、竞争秩序、退出条件等方面履行出资人审核把关程序。必要时，可委托第三方咨询机构对项目进行论证。
由此可见，对于特别监管类投资项目（或特别监管类海外投资项目），中央企业若希望通过国资委的审核，将需要花费更多的时间、精力进行前期调研及准备相关报送资料。同时，该投资项目的审批周期也会相应增长。
三、厘清权责边界、加强责任追究
除了加强对中央企业投资的监管，两个《办法》还明确了中央企业和国资委的权责边界、加强责任的追究。
对于中央企业和国资委的权责边界，两个《办法》规定，国资委依法履行出资人的义务，对中央企业投资监管制定更为严格的监管措施。而依法由中央企业自主做出投资决策的事项，由企业自担责任。
相比《暂行办法》，两个《办法》专门设立"责任追究"章节，规定中央企业违反《办法》规定，未履行或未正确履行投资管理职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的，按照有关法律法规的规定，追究中央企业经营管理人员的责任。国资委相关人员违反《办法》规定造成国有资产损失的，给予处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。
新规意义
总体而言，两个《办法》明确国资委从"管投向、管程序、管风险、管回报"四个方面对中央企业的投资进行全方位、全过程的监管，创新性地建立负面清单制度，并划分国资委与中央企业权责边界，设立"责任追究"章节，依法对造成国有资产损失的相关人员进行责任追究。
但是两个《办法》未能明确提出细化的负面清单禁止类与特别监管类项目。另外，我们了解到，负面清单可能采用"一企一策"的方式，中央企业将根据国资委建立的负面清单的要求，编制企业的负面清单，并报国资委审核。我们期待国资委进一步出台实施细则，为央企境内外投资提供指南。
此文为LexisNexis律商联讯特约撰稿。
