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国资监管迎来新时代的“取”与“舍” ——《上市公司国有股权监督管理办法》开启新时代
国资监管迎来新时代的“取”与“舍” ——《上市公司国有股权监督管理办法》开启新时代
2018年5月16日，国务院国资委、财政部、证监会联合发布《上市公司国有股权监督管理办法》（以下简称"36号令"）。36号令规范了上市公司国有股权变动行为，与2016年出台的《企业国有资产交易监督管理办法》（以下简称"32号令"）构成了较为完整的企业国有资产交易监管制度体系，使国资监管呈现体系化、全覆盖局面，在完善国有资产规范运作和国有资源市场化配置、促进国有资产保值增值、防止国有资产流失等方面将发挥重要作用。
一
36号令要点解读
（一）现有规则制度整合
在36号令出台之前，有关国有股东转让上市公司股权的问题主要由《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（以下简称"19号令"）进行规范，相关的法规和规范性文件还包括《国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有股东与上市公司进行资产重组有关事项的通知》、《国务院国有资产监督管理委员会关于规范上市公司国有股东发行可交换公司债券及国有控股上市公司发行证券有关事项的通知》以及国务院国资委、证监会关于印发《上市公司国有股东标识管理暂行规定》的通知等一系列规定。
36号令是对以往上市公司国有股权管理规定的梳理和整合。将原本相对分散的规定进行了整合集中，对上市公司国有股权变动行为类型进行明确的定义，并对相关制度进行了改革和创新，进而修订形成了统一的部门规章，方便执行。
此外，为保持和证券监管规则协调一致，减少重复规定，如上市公司发行证券定价、受让上市公司股份成为控股股东的资格条件等证券监管已有明确规定的事项，36号令不再作出规定。
（二）深化分级监管原则
19号令对上市公司国有股权管理事项实施国有资产分级监管原则，规定由国务院国有资产监督管理机构负责国有股东转让上市公司股份的审核工作，并将地方国有及非国务院国资委监管的国有企业转让上市公司股份的行为视企业具体情况交由省级国有资产监督管理机构进行审核。
36号令实施以后，上市公司国有股权变动的监督管理由省级以上国有资产监督管理机构负责；省级国有资产监督管理机构报经省级人民政府同意后，可以将地市级以下有关上市公司国有股权变动的监督管理交由地市级国有资产监督管理机构负责。36号令将地方上市公司国有股权管理事项全部交由省级或地市级国有资产监督管理机构负责。
（三）扩大企业自主管理权限
36号令扩大了部分国家出资企业（包括国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司）[1]的自主管理权限。36号令第七条和第八条规定，国家出资企业自行负责企业的部分内部事项，包括一定比例或数量范围内的公开征集转让、发行证券等。
（四）双向规范国有股权变动
36号令对上市公司国有股权变动行为进行了明确规定，既涉及减持也涉及增持，国有股东通过证券交易系统增持、协议受让、间接受让、要约收购、认购股票、资产重组等行为均属于国有股权变动范畴，法规对国有股权的双向变动进行全面规范。
36号令从19号令单纯的对"国有股东转让上市公司股份"监管改成更为全面的"上市公司国有股权监督管理"，强化了对国有上市公司股份交易的全面监管。
（五）建立信息化平台统一管理
根据36号令规定，国有资产监督管理机构通过上市公司国有股权管理信息系统对上市公司国有股权变动实施统一监管。国家出资企业应通过管理信息系统，及时、完整、准确将所持上市公司股份变动情况报送国有资产监督管理机构。
二
36号令下监管的"取"与"舍"
审批
主体
现规定（19号令等）[2]
新规定（36号令）[3]
国家出资企业
无
1. 通过证券交易系统转让所持上市公司股份（未达到规定比例或数量）
2. 国有股东所持上市公司股份在本企业集团内部进行的无偿划转、非公开协议转让事项
3. 国有控股股东所持上市公司股份公开征集转让、发行可交换公司债券及所控股上市公司发行证券，未导致其持股比例低于合理持股比例的事项
4. 国有参股股东所持上市公司股份公开征集转让、发行可交换公司债券事项
5. 国有股东通过证券交易系统增持、协议受让、认购上市公司发行股票等未导致上市公司控股权转移的事项
6. 国有股东与所控股上市公司进行资产重组，不属于中国证监会规定的重大资产重组范围的事项
地市级国资委
无
省级国有资产监督管理机构报经省级人民政府同意，可以将地市级以下有关上市公司国有股权变动的监督管理交由地市级国有资产监督管理机构负责
省级国资委
1. 国有控股股东通过证券交易系统转让上市公司股份（符合规定且不超过规定比例）
2. 国有股东所持上市公司股份的协议转让
3. 上市公司国有股东（地方单位）发行可交换公司债券
1. 国有控股股东通过证券交易系统转让上市公司股份（满足特定条件）
2. 国有股东所持上市公司股份公开征集转让（国有控股股东所持比例低于合理比例）
3. 国有股东非公开协议转让上市公司股份（非集团内转让）
4. 国有股东所持上市公司股份无偿划转（非集团内划转）
5. 国有股东所持上市公司股份间接转让
国务院国资委
1. 国有控股股东通过证券交易系统转让上市公司股份（不符合任一规定）
2. 国有股东所持上市公司股份的协议转让
3. 国有股东所持上市公司股份无偿划转
4. 国有股东所持上市公司股份间接转让
5. 上市公司国有股东（中央单位）发行可交换公司债券
6. 上市公司国有股东发行可交换公司债券（国有控股股东所持比例低于合理比例）
7. 国有股东受让上市公司股份（上市公司控股权转移）
8. 国有股东所控股上市公司吸收合并
9. 国有股东所控股上市公司发行证券（国有控股股东所持比例低于合理比例）
10. 国有股东与上市公司进行资产重组（构成重大资产重组的）
三
36号令"新"在何处？
（一）36号令与32号令共同构成了国有资产交易的完整监管体系
2016年出台的32号令就国有资产交易方式、增资扩股与资产转让作出了规定，明确了国有资产交易行为包括企业产权转让、增资及资产转让，增资及资产转让应当进场交易，提出了增资扩股的审批权限、交易流程及定价原则，明确转让方为多家国有股东共同持股的企业的产权转让审批权限，明确国有资产交易信息预披露和正式披露相结合的原则并分阶段对外披露资产交易信息，并要求企业国有产权转让、增资应当对产权转让方案或增资方案出具法律意见书。总体来说，32号令覆盖了国有资产非证券类和非上市股权交易的监督和管理。
本次出台的36号令在32号令的监管之外，对上市公司国有股权变动进行了详细规范，并在国有股东所持上市公司股份间接转让的规定与32号令相衔接，由36号令的附则对实务中的空白点[4]进行兜底，二者结合构成了更加完整的国有资产交易法律监管体系。
（二）国有出资的有限合伙企业不作国有股东认定
32号令未对国有出资的有限合伙企业是否属于"国有及国有控股企业、国有实际控制企业"作出明确规定，就国有出资的有限合伙企业或其投资的企业进行产权转让、增资、资产转让等事项是否需要通过产权市场公开进行，理论界及实务界均存在争议。
36号令中明确国有出资的有限合伙企业不作国有股东认定，其所持上市公司股份的监督管理另行规定。
（三） "合理持股比例"的创新性设计
此外，36号令还创新性的提出了"合理持股比例"的概念，规定国有控股股东的合理持股比例由国家出资企业研究确定，并报国有资产监督管理机构备案。企业"自定义"式的管理方式深入体现了管放结合的管理策略，使得国有资产管理变得更加灵活。
相信36号令的颁布将会在规范企业国有资产运作、促进国有资源市场化、实现国有资产保值增值等方面必将发挥重要作用。
注：
[1] 根据《企业国有资产法》规定，"国家出资企业"是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。
[2] 现规定：现行国有产权交易监督规则中有关"国有股东转让上市公司股份"的规定主要散落于《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（国资委、证监会令第19号）、《国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有股东与上市公司进行资产重组有关事项的通知》（国资发产权[2009]124号）、《国务院国有资产监督管理委员会关于规范上市公司国有股东发行可交换公司债券及国有控股上市公司发行证券有关事项的通知》（国资发产权[2009]125号）以及国务院国有资产监督管理委员会、中国证券监督管理委员会关于印发《上市公司国有股东标识管理暂行规定》的通知(国资发产权[2007]108号)等规定中。
[3] 新规定：《上市公司国有股权监督管理办法》(国资委、财政部、证监会令第36号)。
[4] 如政府部门、机构、事业单位及其所属企业持有的上市公司国有股权变动行为，按照36号令执行。
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END
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