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从“深圳速度”看我国建设项目审批制度改革之路
从“深圳速度”看我国建设项目审批制度改革之路
7月10日，深圳市政府正式公布《深圳市政府投资建设项目施工许可管理规定》和《深圳市社会投资建设项目报建登记实施办法》，提出了精简审批事项（政府投资项目方面减少31项、社会投资项目方面减少18项）、明确审批事项清单、建立集中审批平台等改革措施，以"深圳90"（即建设项目从立项到施工许可办理完成，总审批时间不超过90个工作日）的改革目标回应了中央关于开展工程建设项目审批制度改革试点工作的部署，再次引起各界对我国建设项目审批制度改革工作的关注。
工程建设项目的质量安全，关乎人身及财产安全，影响城市建设发展，需要行政审批监督。但审批手续繁杂交叉、审批流程冗长不畅、审批机构独立运作等制度问题却在工程建设业界饱受诟病。根据国务院发布的数据，目前全国审批时间平均周期需200多个工作日，存在一半以上的压减空间，效率堪忧。[1]在保障建设项目合法、安全地实施的前提下，推动提高审批效率，简化审批流程，是工程建设项目审批制度改革的方向。
一
改革进程
通过梳理中央和各地政府的改革举措，可以发现，我国建设项目审批制度的改革工作呈现了"地方先行—全国统筹—多地方试行"的发展轨迹（详见表一）。自2009年，厦门市、广州市、上海市、北京市与沈阳市结合地方实际先后提出了优化审批制度的方案。今年5月18日，国务院办公厅印发《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（以下简称 《国务院通知》），决定在北京市、天津市、上海市、重庆市、沈阳市、大连市、南京市、厦门市、武汉市、广州市、深圳市、成都市、贵阳市、渭南市、延安市和浙江省共16个地区开展试点，为全国改革工作指明方向。随后，成都市、浙江省和深圳市纷纷推出具体改革方案。
表一
二
改革路径
以《国务院通知》为建设项目审批制度改革的蓝本，结合各地具体改革方案，可以发现目前我国建设项目审批制度改革有以下路径：
（一）精简审批环节
1.精简办理事项，明确审批清单
《国务院通知》要求各地精简审批事项和条件，广州市、深圳市和上海市浦东新区对原有办理事项采取了取消、合并、试行并推广告知承诺制[2]、下放办理权限等分类精简措施；秉着"能减即减"的原则，广州市与深圳市推出了减少前置条件的计划，如深圳市不再将消防、人防、水土保持、环保等事项作为建设工程规划许可的前置条件（详见表二）。与此同时，《国务院通知》要求在精简审批事项的基础上列明、公开审批事项清单，如深圳市通过汇总《深圳市社会投资建设项目审批事项目录》和《深圳市政府投资建设项目审批事项目录》以进一步明确审批部门的权责，保障建设单位的申报预期。
表二
城市
精简措施
广州市
取消办理事项5项[3]，合并办理事项5项[4]，下放区级审批事项3项[5]，调整办理事项9项[6]，在广州开发区与南沙新区试行告知承诺制[7]。
项目环境影响评价审批事项不作为项目核准/备案的前置条件；项目水土保持方案审批不作为环评审批的前置条件。
深圳市
政府投资建设项目涉及办理事项精简为50个，取消21个，合并19个（合并后事项数由19个减少到5个），新增4个（其中2个事项为下放事项）；社会投资建设项目涉及办理事项精简为63个，取消4个，合并22个（合并后事项数由22个减少到6个），新增2个下放事项。[8]
消防、人防、水土保持、环保等事项不再作为建设工程规划许可的前置条件。
上海市浦东新区
拟取消4项，改备案4项，实施告知承诺31项，优化管理39项。[9]
2.调整审批时序，缩短办理时限
就目前审批现状而言，除了审批事项繁杂外，审批时序的不合理也加剧了建设项目审批耗时长、成本高的问题，为此，《国务院通知》对于审批时序的调整作出了如下要求，以期将审批时间从平均200多个工作日压减至120个工作日：
🔹 落实取消下放行政审批事项有关要求，环境影响评价、节能评价、地震安全性评价等评价事项不作为项目审批或核准条件，地震安全性评价在工程设计前完成即可，其他评价事项在施工许可前完成即可；
🔹可以将用地预审意见作为使用土地证明文件申请办理建设工程规划许可证，用地批准手续在施工许可前完成即可；
🔹 将供水、供电、燃气、热力、排水、通信等市政公用基础设施报装提前到施工许可证核发后办理，在工程施工阶段完成相关设施建设，竣工验收后直接办理接入事宜。
其中，深圳市已将以上要求贯彻于《深圳管理规定》和《深圳实施办法》，还明确将社会投资建设项目中建设用地规划许可证的领取提前至与签订土地使用权出让合同同时进行，并力求实现总体办理时限压缩30%以上的目标。
3.调动社会力量，分离技术审查与行政审批
受审批部门知识结构、审批期限等因素限制，由行政部门兼顾技术审查的审批制度亟需改革。《国务院通知》与浙江省、广州市、深圳市等地的实施方案均提出了分离技术审查与行政审批的要求。《国务院通知》规定，将消防设计审核、人防设计审查等技术审查并入施工图设计文件审查，相关部门不再进行技术审查，同时推行以政府购买服务方式开展施工图设计文件审查。深圳市进一步提出需强化技术审查机构的主体责任，技术审查人员对其出具的结论终身负责，而对已有独立技术审查意见的，审批部门只进行形式性审查，即时办理审批手续，以此助力提高建设项目行政审批的效率和准确性。
（二）优化审批流程
1.划分审批阶段，分类细化流程
针对审批事项繁杂、笼统的问题，《国务院通知》将工程建设项目审批流程统一划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段，并要求根据工程建设项目类型、投资类别、规模大小等，分类细化审批流程，确定审批阶段和审批事项，力图厘清繁杂的审批事项，为审批部门与建设单位提供了较为清晰的工作与办事指引。浙江省和深圳市的具体实施方案已吸收了此种阶段划分与流程细化模式。
2.建设统一平台，推广并联审批
建设项目审批机构众多，加上各自独立运作，缺少审批协作与信息共享，造成了审批效率低下与建设单位的审批负担较重。厦门市政府于2009年率先通过《厦门集中办理办法》，设立建设管理服务中心，以统一的审批服务平台提供建设项目审批集中办理服务，有效解决了前述问题。随后，广州和上海亦相继规划建立统一的审批平台。综合各地的先行经验，《国务院通知》提出构建"多规合一"业务协同平台，形成建设项目审批管理系统。通过信息共享机制避免材料重复提交，并借助统一审批管理系统实行"一家牵头、并联审批、限时办结"，改变串联审批的低效模式。
3.转变政府职能，提高服务水平
为便利建设单位办理建设项目行政审批事项，《国务院通知》提出了"一个窗口"和"一张表单"的要求，以特定的统一对外窗口提供线下服务，以一套申报材料完成多项审批。另外，深圳市强调审批部门应在建设项目的审批过程中主动提供服务，如在政府投资建设项目的土地供应机制方面，由过去项目建设单位向规划国土部门申报项目选址和用地预审意见，改为规划国土部门根据发改部门推送的项目、立项的信息，主动地选址找地。
（三）强化监督管理
在简化事前审批、创造审批便利的同时，为保障工程建设项目的质量安全，《国务院通知》及各地的实施方案都相应强化了对建设单位与中介机构的监督管理。
1.加强建设单位的事中事后监管
制度上，监管体系应与建设项目审批制度改革相适应，对于实行告知承诺制或其他形式转为强化后续监管的事项，需建立有效的事中事后监管机制；形式上，全面推行"双随机、一公开"[10] (即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开)的抽查监管模式，加大监督检查力度，严肃查处违法行为。
2.规范中介服务行为
《国务院通知》要求对中介服务行为实施全过程监管，依托工程建设项目审批管理系统建立中介服务网上交易平台，实行服务承诺制，明确服务标准和办事流程，规范服务收费。
3.加强信用体系建设
《国务院通知》提出通过建立工程建设项目审批信用信息平台，实行黑名单制度，将企业和从业人员违法违规、不履行承诺的不良行为向社会公开，构建"一处失信、处处受限"的联合惩戒机制。
虽然目前强化监督管理的机制建设停留在前述宏观机制的设计上，各地还未出台监管层面的相应实施细则，但鉴于审批环节与审批流程的大幅度简化，准入条件得到较大放宽，若要同时保障工程建设项目的质量安全，规范房地产开发秩序，那么强化监督管理则是必然之举，相信各地会以前述监管机制为蓝本，加快出台符合地方实际的监管措施。
三
改革趋势总结
综上所述，从改革路径来看，通过精简审批环节、优化审批流程、强化监督管理，以期打造"一张蓝图，一个系统，一个窗口，一张表单，一套机制"的审批体系。从改革进程来看，我国建设项目行政审批制度改革工作呈现了"地方先行—全国统筹—多地方试行"的轨迹，反映了我国建设项目行政审批制度改革工作酝酿已久、层层推进，改革范围将逐渐扩张。
随着改革范围的扩大与改革措施的成熟，日渐完善的建设项目审批制度体系将为房地产开发领域带来更多的机遇与挑战。一方面，审批环节精简与审批流程优化将直接减少建设项目的审批障碍，节省审批成本，进而会缩短项目开发周期，提升工程进度与资金回笼速度，减少资金占用成本，对开发建设单位是利好。另一方面，如前所述，前期审批的放宽势必带来事后监管和惩处的强化，开发主体只有了解清楚并遵循相应的监管新规，才能充分享受审批制度改革所带来的红利。
参考资料：
1. 国务院办公厅：《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号）
2.厦门市人民政府：《厦门市建设项目行政审批集中办理办法》
3.广州市人民政府：《广州市建设工程项目优化审批流程试行方案》
《广州市人民政府关于建设工程项目审批制度改革的实施意见》
4.上海市浦东新区人民政府：《浦东新区进一步深化企业投资建设项目审批改革方案》
5.上海市人民政府：《进一步深化本市社会投资项目审批改革实施办法》
6.上海市社会投资项目审批改革工作领导小组：《进一步深化本市社会投资项目审批改革实施细则》
7.北京市规划和国土资源管理委员会等部门：《关于进一步优化营商环境深化建设项目行政审批流程改革的意见》
8.沈阳市规划和国土资源局：《沈阳市规划和国土资源局进一步优化建设项目规划审批工作实施方案（试行）》
9.成都市城乡建设委员会：《改革方向与内容成都市城乡建设委员会关于进一步优化建筑工程施工许可管理的意见》
10.浙江省住房和城乡建设厅：《浙江省工程建设项目审批制度改革试点工作实施方案》（征求意见稿）
11.深圳市人民政府：《深圳市政府投资建设项目施工许可管理规定》；《深圳市社会投资建设项目报建登记实施办法》
12. 住房和城乡建设部办公厅：《建筑业企业资质告知承诺审批试点方案》（建办市函[2017]773号）
13. 国务院办公厅：《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（国办发〔2015〕58号）
注：
[1] 数据来源：《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号）
[2]《建筑业企业资质告知承诺审批试点方案》（建办市函[2017]773号）
告知承诺制，是指对提出资质行政审批申请的申请人，由行政审批机关一次性告知其审批条件，申请人以书面形式承诺符合审批条件，行政审批机关根据申请人承诺直接作出行政审批决定的制度。
[3] 《广州市人民政府关于建设工程项目审批制度改革的实施意见》（穗府〔2017〕9号）之取消办理事项5项：
（1）不再审核备案制企业投资项目招标事项（招标范围、招标方式、招标组织形式）。（责任部门：市发展改革委）
（2）采用公开招标方式且选择委托招标和全部招标的勘察、设计、监理等服务项目，在项目核准前可先行开展招标活动，不再单独核准。（责任部门：市发展改革委）
（3）非国有资金（包括集体资金）投资占控股或者主导地位且无财政性资金投资的备案制建设工程项目（含商品房屋项目），项目建设单位可以自主决定发包方式、自主决定是否进场交易，行政监督部门不再对其进行监管。（责任部门：市住房城乡建设委、发展改革委）
（4）取消用地预审前期工作、土地勘测定界技术审查、建设工程规划验收指标技术审查等事项。（责任部门：市国土规划委）
（5）取消前期物业招标公告及评标、前期物业管理中标备案，待《广州市物业管理暂行办法》相关内容修改后实施。（责任部门：市住房城乡建设委）
[4] 《广州市人民政府关于建设工程项目审批制度改革的实施意见》（穗府〔2017〕9号）之合并办理事项5项：
（1）土地供应环节，使用国有建设用地进行建设且具备土地供应条件的，出让合同（或划拨决定书）与建设用地规划许可证、建设用地批准书可合并办理，同步核发。使用集体用地建设非公寓式村民个人住宅的，乡村建设规划许可证与建设用地批准书可合并办理，同步核发；使用集体用地建设公寓式村民住宅或者乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设用地规划许可证与建设用地批准书可合并办理，同步核发。（责任部门：市国土规划委）
（2）"文物保护单位的保护范围内其他工程或爆破、钻探、挖掘等作业的许可""文物保护单位建设控制地带内进行建设工程许可""进行大型基本建设工程前在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探的许可""配合建设工程进行考古发掘的许可"4项合并为"建设工程文物保护和考古许可"。项目建设单位可视情况向主管部门提前申请办理。（责任部门：市文化广电新闻出版局）
（3）"依附于城市道路建设各种管线、杆线等设施审批""城市桥梁上架设各类市政管线审批"合并为"占用、挖掘移动、改建城市市政设施的审批"。（责任部门：市住房城乡建设委）
（4）"永久用水验收通水"与"永久用水通水"合并为"永久用水通水"办理。（责任部门：市水务局）
（5）建设项目选址意见书核发与建设项目用地预审可合并办理，同步核发。（责任部门：市国土规划委）
[5] 《广州市人民政府关于建设工程项目审批制度改革的实施意见》（穗府〔2017〕9号）之下放区级办理事项3项：
（1）因城乡建设或者城乡基础设施维护需要临时占用绿地审批（市管绿地除外。含省下放事项"占有城市绿地和砍伐、迁移城市树木（gz3144001）"中的"占有城市绿地"）下放到区园林绿化行政主管部门。（责任部门：市林业和园林局）
（2）建筑废弃物处置核准（跨行政区域工程和由市建设行政主管部门审批的国家、省、市重点建设工程的建筑废弃物处置除外）下放到区建筑废弃物管理机构。（责任部门：市城管委）
（3）公共排水设施竣工图纸备案下放到区水务行政主管部门。（责任部门：市水务局）
[6] 《广州市人民政府关于建设工程项目审批制度改革的实施意见》（穗府〔2017〕9号）之调整办理事项9项：
（1）项目环境影响评价审批事项不作为项目核准/备案的前置条件。项目水土保持方案审批不作为环评审批的前置条件。（责任部门：市环保局、发展改革委）
（2）已取得规划条件且具备土地供应条件的建设工程项目，可与项目核准/备案登记同步申办建设用地规划许可证、建设用地批准书，并开展修建性详细规划（或总平面规划方案）审查。（责任部门：市国土规划委）
（3）建设工程规划许可只审查控制性详细规划、规划条件以及相关技术规定确定的规划控制要求，不审查建筑内部平面及剖面，建筑内部平面及剖面以施工图审查为准。（责任部门：市国土规划委）
（4）气象部门承担的房屋建筑工程和市政基础设施工程防雷装置设计审核、竣工验收许可，整体纳入建筑工程施工图审查、竣工验收备案，统一由住房城乡建设部门监管。具体由市气象局会同市住房城乡建设委、编办提出操作办法。（责任部门：市气象局、住房城乡建设委）
（5）地质灾害危险性评估工作改在土地出让前由土地出让主体自行开展，不再由建设单位组织实施。对于经过地质灾害易发区的跨市域的铁路、隧道、桥梁、地铁、公路、地表供水、输油（气）等单独选址的建设工程项目，仍由建设单位组织实施地质灾害危险性评估工作。（责任部门：市国土规划委）
（6）申请办理建设工程规划许可证，应当根据建设工程的不同类型合理确定应提交的使用土地证明文件的类型。属于国有存量土地再利用的，可凭不动产权证（或房地产权证、国有土地使用证）、同意使用土地通知书、土地使用权属证明书等文件报建；属于新供应国有土地建设开发的，可凭国有土地划拨决定书、国有土地使用权出让合同、建设用地批准书报建；属于集体建设用地建设的，可凭建设用地批准书、宅基地证、集体土地使用证、集体土地房产证等土地证明文件报建。（责任部门：市国土规划委）
（7）需分期投入生产或者使用的建设工程项目，其相应的环境保护设施经环保部门验收后，主体工程可以申请竣工验收备案。（责任部门：市住房城乡建设委、环保局）
（8）国土规划部门在出具建设用地规划条件时，一并将工程竣工档案报送的要求告知建设单位，便于建设单位及时、完整收集工程档案，以及在工程竣工后顺利办理档案预验收并进行档案报送。建设工程项目档案预验收，既可在市办理，也可在有条件的所属区办理。（责任部门：市国土规划委）
（9）建设工程招标文件备案、招标投标情况备案2个事项，不再要求项目建设单位直接办理，由招标代理机构（招标人）通过信息平台直接报送主管部门备案，并通过信息平台推送至广州公共资源交易中心。民用建筑节能设计审查结果备案事项由施工图审图机构通过信息平台直接报送主管部门备案。（责任部门：市住房城乡建设委）
[7] 《广州市人民政府关于建设工程项目审批制度改革的实施意见》（穗府〔2017〕9号）之试点告知承诺制：
（1）在广州开发区、南沙新区试行告知承诺制，在企业投资项目核准或备案、用地、规划、施工许可、环评等环节，对于标准明确或可通过制定标准进行管理的审批事项，项目建设单位签订承诺书，承诺其符合审批条件，并承诺在规定期限内提交材料、按标准进行规划建设的，审批部门即可以承诺书为依据办理相关许可事项。（牵头单位：广州开发区管委会、南沙区政府）
（2）审批部门在规定时间内对项目建设单位的履行承诺情况进行检查，发现其无法履行承诺的，撤销行政审批决定，由项目建设单位承担违反承诺造成后果的法律责任和所有经济损失。对于存在失信行为的项目建设单位，取消其"承诺"资格。（牵头单位：广州开发区管委会、南沙区政府）
（3）总结广州开发区、南沙新区试行告知承诺制的主要措施、取得的成效、遇到的困难和问题以及有关意见建议，形成一批可复制推广的成功经验，并在全市范围内逐步推广告知承诺制。（牵头单位：市发展改革委、政务办）
[8] 数据来源：《营商环境改革的重大举措——解读"深圳90"建设项目审批制度改革》，《深圳特区报》，20180716，A04.
[9] 数据来源：《浦东新区进一步深化企业投资建设项目审批改革方案》
[10] 《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（国办发〔2015〕58号）："双随机、一公开"，即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。
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