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乘风而行 | 业态“新宠”托育市场的法律监管现状
乘风而行 | 业态“新宠”托育市场的法律监管现状
随着全面两孩政策成效释放和教育产业不断发展，3岁以下婴幼儿的托育服务应运而生并呈现供不应求的局面。为解决托育服务的市场需求，规范托育行业管理，我国国家层面强调了鼓励发展托育行业的政策方向，以上海为代表的多个地区亦已开始推进立法。多地政策能够快速出台，证明托育行业已准备开始进入高速发展阶段的新时期，而政策和规范的制定将进一步推动行业发展。
本文结合国家政策方向和近期已公布的托育行业相关地方规定，主要以上海为例，对进入托育行业需注意的法律要点进行阐述，以期为投资者进行前瞻性布局提供政策和流程参考。
立法概况
国家政策
我国目前尚未出台统一的法律、法规对托育行业的准入和日常监管进行系统规范。自十九大以来，我国将健全托育服务体系作为保障民生的首要任务，并在若干文件和报告中强调鼓励和支持托育行业发展。随着托育行业供需矛盾加大以及上海等多地相关管理办法的制定，相信国家层面将较快在综合各地法规实践情况和有关国情的基础上出台国家层面的托育行业监管法律规定。
表一 我国支持托育行业发展的相关政策
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时间 |
国家政策 |
具体内容 |
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2019-03-05 |
2019年政府工作报告 |
要加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构。 |
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2019-01-28 |
《进一步优化供给推动消费平稳增长 促进形成强大国内市场的实施方案》 |
鼓励地方政府通过采取提供场地、减免租金等政策措施，加大对社会力量开展3岁以下婴幼儿托育服务的支持力度。 |
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2017-10-18 |
《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》（十九大报告） |
把"幼有所育"作为需要取得"新进展"的七项重点民生任务之一，健全托育服务体系成为推进"幼有所育"的首要任务。 |
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2017-06-13 |
国务院副总理刘延东在促进儿童健康发展座谈会上的发言 |
要着眼全面两孩政策实施后的新需求，扎实推进托育服务和普惠性学前教育发展。 |
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2010-07-29 |
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》 |
重视0-3岁婴幼儿教育。 |
地方立法
上海是全国率先制定并实施系统的托育行业监管政策的地区。2018年4月27日，上海发布《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》、《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》和《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》（合称上海1+2文件），首次为托育行业的监管制定了具体规范和标准。
随后，包括四川[1]、湖北[2]、江苏南京[3]等在内的多个地区亦陆续开始针对托育行业监管事宜制定了相关法律规范。从四川、江苏南京官方发布的托育政策来看，其托育政策落地的方向亦与上海市大体一致。
法律要点
托育机构的定义和分类
上海1+2文件将托育机构定义为，由社会组织、企业、事业单位或个人举办，面向3岁以下尤其是2-3岁幼儿实施保育为主、教养融合的幼儿照护全日制、半日制、计时制机构。
托育机构（不含托育点）分为营利性和非营利性两类。非营利性托育机构不以营利为目的，在民政部门办理民办非企业单位法人登记；营利性托育机构利用非国家财政性经费和非捐助资产设立，在工商部门办理公司制法人登记。除营利性和非营利性托育机构外，企事业单位、园区和商务楼宇，面向本单位、园区和商务楼宇内职工适龄幼儿提供免费福利性托育服务的，可以申请举办福利性托育点。
市场准入
（一）外资准入
国家层面，我国《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2018年版）未将0-3岁婴幼儿托育纳入特别管理措施的范围，因而0-3岁婴幼儿托育不属于外商禁止投资或限制投资的领域。
上海1+2文件亦未针对外国企业进入托育行业施加外资准入限制，但其对举办托育机构的个人规定了中国国籍的限制。
基于以上，仅从法律规定角度而言，目前我国0-3岁托育行业对外国企业暂无准入限制，对外国籍自然人则尚未开放。尽管法律上对外国企业没有明确的外资准入限制，我们了解到，实践中上海的托育服务指导中心和教育部门对外资进入0-3岁托育行业仍持保留态度，有较大可能拒绝向外国企业发放举办资格。其他地区政府对托育行业法律规定的落实情况，亦有待在实践中观察。
（二）举办资格
目前，我国国家层面立法未就托育机构举办者应当符合的条件作出具体、明确的规定。
根据上海1+2文件，申请举办托育机构的社会组织、企业、事业单位，应当具有独立法人资格。申请举办托育机构的个人应当具有中华人民共和国国籍并具有政治权利和完全民事行为能力。
营利性托育机构的申办流程
以上海为例，申请举办营利性托育机构的单位或个人应通过工商登记和经过托育服务指导中心检查并发放举办资质两个环节，方可开展业务。
具体而言，申请举办者首先应向所在区工商部门办理公司制法人登记，取得营业执照；登记完成后，区工商部门会将相关信息推送至区托育服务指导中心，托育服务指导中心审查符合要求的，将向申请举办者发放《依法开展托育服务告知书》。托育机构举办者凭营业执照和《依法开展托育服务告知书》开展业务。
（一）工商登记
在申请举办者申请办理工商登记时，应当符合下列消防、卫生等方面的要求并提供相应的证明材料：
1. 取得符合有关建设、选址要求的场地并提供场地证明（房屋产权证或租赁协议）；
2. 由区级及以上卫生计生部门指定的医疗卫生机构出具的《托育机构卫生评价报告》；
3. 由区公安消防部门出具的消防安全合格证明文件；
4. 由区市场监督管理局出具的《食品经营许可证》；
5. 举办者资格证明（法人资格证明材料或自然人身份证明）；
6. 从业人员资格证明。包括身份证明、学历证明、健康证明、从业资格证明等。
（二）取得举办资格
托育机构申请举办者在取得法人营业执照后，应在"上海市3岁以下幼儿托育服务信息管理平台"进行注册并完善有关信息，以便后续日常监管；同时工商部门将把托育机构的相关信息推送至区托育服务指导中心。
区托育服务指导中心获得信息后，会在20个工作日内组织协调相关职能部门开展并完成检查。对于符合要求的，由区托育服务管理机构向申请举办者发放《依法开展托育服务告知书》。对于不符合要求的，各相关职能部门会依法告知，要求申请举办者限期整改；整改不达标仍从事经营活动的，由相关职能部门依法查处。
营利性托育机构的经营规范和优惠政策
为保障托育服务体系的建设，上海市政府从人力、财务、用地、房屋等领域以各项优惠政策支持托育机构发展，其中部分政策还有待进一步细化和落地：
（一）出资要求
上海未对营利性托育机构作出设立时完成实缴出资的强制性规定。营利性托育机构应当按照其在有关设立申请文件中的承诺及时足额履行出资义务。
（二）收费管理
营利性托育机构的托育服务收费实行市场调价管理，由营利性托育机构根据服务成本、社会承受能力等因素合理制定。营利性托育机构应当向社会公示收费项目和标准以及退费办法等。
（三）税收优惠
上海1+2文件规定，对于符合条件的托育机构提供托育服务，予以免征增值税。但对于免征增值税的具体条件，尚未出台细化规定，且该政策有待相应税务机关落地。
（四）财务优惠
托育机构用水、用电、用气实行居民价格。
（五）用地和房屋保障
将托育机构建设用地纳入城乡规划和年度用地计划并优先予以保障，农用地转用指标、新增用地指标分配要适当向托育机构建设用地倾斜。将托育服务设施纳入本市控详规划的内容。引导支持利用低效土地或闲置土地建设托育机构。
（六）人力保障
托育机构从业人员可接受定期的免费专业培训；将保育员、育婴员等相关技能培训项目列入本市职业技能培训补贴目录；托育服务从业人员参加保育员、育婴员等项目培训并鉴定合格的，可按照紧缺培训补贴项目规定标准，给予培训费补贴。
行业监管和实践发展情况
上海市首次确认托育行业专业监管机制，设立市、区两级托育服务管理机构。市教育部门对托育行业进行统一管理，并会同消防、食品等相关职能部门对托育机构进行综合监督。区级托育服务管理中心则实际进行托育机构的管理，并对托育机构开展日常监督检查。
此外，教育部门还会同其他相关职能部门，如工商、卫生计生部门、食品药品监管部门、消防部门等，共同对托育机构进行监督管理和业务指导，从上至下多部门、跨部门合作，联手大力管控托育市场。
自2018年8月1日起，上海各市区全面受理托育机构的申办，之后托育机构便如雨后春笋般蓬勃发展。截至2019年3月21日，上海市已设立42家不同服务形式的托育机构（详见表二），可以预见到未来还将进一步发展。同时，也必须认识到，托育市场在迎来成熟期前，还有很长的路要走。
表二 截至2019年4月30日上海市托育机构设立情况
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区业务主管单位 |
服务形式和数量 |
合计 数量 |
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浦东新区托育服务指导中心 |
全日制 |
2 |
16 |
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全日制，半日制，计时制 |
14 |
||
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宝山区托育服务指导中心 |
全日制 |
6 |
10 |
|
全日制，半日制，计时制 |
4 |
||
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杨浦区托育服务指导中心 |
全日制 |
4 |
8 |
|
全日制，半日制，计时制 |
4 |
||
|
徐汇区托育服务指导中心 |
全日制 |
4 |
7 |
|
全日制，半日制 |
1 |
||
|
全日制，半日制，计时制 |
2 |
||
|
长宁区托育服务指导中心 |
全日制 |
1 |
6 |
|
全日制，半日制，计时制 |
5 |
||
|
静安区托育服务指导中心 |
全日制 |
3 |
4 |
|
全日制，半日制，计时制 |
1 |
||
|
黄浦区托育服务指导中心 |
全日制 |
2 |
4 |
|
半日制 |
1 |
||
|
全日制，半日制，计时制 |
1 |
||
|
闵行区托育服务指导中心 |
全日制 |
2 |
2 |
|
全日制，半日制，计时制 |
0 |
||
|
金山区托育服务指导中心 |
全日制 |
1 |
1 |
|
全日制，半日制，计时制 |
0 |
||
|
普陀区托育服务指导中心 |
全日制 |
0 |
1 |
|
全日制，半日制，计时制 |
1 |
||
|
虹口区托育服务指导中心 |
全日制 |
1 |
1 |
|
全日制，半日制，计时制 |
0 |
||
|
松江区托育服务指导中心 |
全日制 |
0 |
0 |
|
全日制，半日制，计时制 |
0 |
||
|
嘉定区托育服务指导中心 |
全日制 |
0 |
0 |
|
全日制，半日制，计时制 |
0 |
||
|
奉贤区托育服务指导中心 |
全日制 |
0 |
0 |
|
全日制，半日制，计时制 |
0 |
||
|
合计 |
|
|
60 |
信息来源：上海市3岁以下幼儿托育服务信息管理平台
【注]
[1]《关于加快推进3岁以下婴幼儿托育服务发展的意见》（川卫规〔2018〕6号）
[2]《婴幼儿日间照料托育机构服务规范》（尚在论证阶段）
[3]《南京市0-3岁婴幼儿早期发展四年行动实施方案（2017-2020）》（宁政办发[2017]024号 ）
特别声明：
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