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本轮国企改革是以混改为核心，多个层面共同推进的全面改革，不再只注重形式上的"混"，更加关注实质层面的"改"，除了通过引入战略投资者、实施员工持股等方式实现国有资本主导下的多种资本共同发展外，完善法人治理结构、提高国企市场竞争力，同时加强国有资产的监督是本轮混改更深层次的要求。

本轮混改的政策法规体系是以《指导意见》为纲领、《混改意见》为核心，多个政策性规定或指导意见各有侧重、互为补充、相辅相成的综合性政策体系。2017年，国资委主任肖亚庆发言称，国企改革顶层设计基本完成，形成了"1+N"政策体系，在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰。作者根据国资委官方网站信息[1]及公开资料，将2017年以来国企改革顶层设计中形成的"1+N（22）"个顶层设计的政策文件整理如下：

为回应国企改革顶层设计，中央各部门又针对具体事项和实践中的具体问题持续出台了若干配套文件，各地则结合自身实际制定了具有针对性的规则。从中央到地方，政策文件与操作细则相互配合，推动国企改革向纵深推进。

作为国企改革的关键环节，混改涉及多方利益的博弈和权衡，政策性强、影响广泛、关注度高。2019年，国资委在颁发653号文的同时，对混改涉及的49部制度规范进行了梳理，涉及清产核资、资产评估与交易、股权激励、劳动用工等重点事项，相关法律法规的梳理为混改过程的合法合规提供了重要的制度指引。

作为国企改革的纲领文件，《指导意见》从引入非国资、国资入股非国企和员工持股三方面阐述混改的逻辑。在此基础上，《混改意见》更具体地明确了国企发展混合所有制经济的工作任务。

《混改意见》最大的一个亮点就是分类地规定了混改推进的要求：对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企混合所有制改革，应充分运用整体上市等方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本以实现股权多元化；对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国企，保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股；对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，同时根据细分行业的不同，规定了部分行业非公有资本准入的负面清单；公益类国企则要求根据不同的业务特点，推进具备条件的企业实现投资主体多元化，鼓励非国企通过购买服务、特许经营、委托代理等形式参与经营。

《混改意见》将保护产权写入混改的四大原则之一，同时要求健全严格的产权占有、使用、收益、处分等完整保护制度；依法保护混合所有制企业各类出资人的产权和知识产权权益；在立法、司法和行政执法过程中，坚持对各种所有制经济产权和合法利益给予同等法律保护，有利于鼓励各类资本参与混改。

对于混改的实现形式，《混改意见》提出了多种路径，除非公有资本通过股权转让、增资扩股、认购可转债等形式入股国企外，政府和社会资本合作（PPP）模式、国有资本入股民营企业、优先股和特殊管理股以及混合所有制企业员工持股等均纳入混改措施进行探讨。

《混改意见》还要求混改实施过程中"严格程序，规范操作"，进一步健全国有资产交易规则，科学评估国有资产价值，完善市场定价机制，切实做到规则公开、过程公开、结果公开，杜绝国有资产流失。

国企混改实践工作的开展一方面落实了《指导意见》《混改意见》等政策文件的精神宗旨，另一方面积累了众多切实可行的实操经验，也暴露了不少尚待明确的理论和实务分歧，基于此，国资委立足于过往的中央企业混改工作出台了653号文件，总结了实践经验，明确了若干争议，旨在为央企的下一步改革提供更为明确且高效的操作指引，也将推动未来除央企外其他国企的改革。

653号文首次以部门规章的形式细化了央企混改的基本操作流程。在可行性研究阶段，强调应区分不同主业进行研究，一企一策；在方案制定阶段，结合混改实践经验，着重增加对"员工激励计划""历史遗留问题解决方案"等问题的列举，强调企业职工利益相关事项在方案制定阶段的重要性；在决策审批阶段，承接以往关于改制方案审批的原则性规定，明确了不同功能定位之企业的方案审批程序和审批机关；在审计评估阶段，重申以往相关规定，再次强调混改中国有资产评估问题的重要性，并在后文就相关实操事项作出更为具体的规定；在引进非公有资本投资者阶段，列举若干常见的混改方案，强调各类社会资本在混改中的平等进入权；最后，在推进运营机制改革阶段，立足现代企业制度，从公司章程、三会职权、职工激励等角度论述治理结构的健全，旨在推动混改企业实现平等而有活力的公司自治。

653号文不仅明确了基本操作流程，而且围绕"混资本"与"改机制"两个重要问题对审计评估、引进其他社会资本及后续治理的操作要点展开具体论述。

在"混资本"环节，653号文细致规定了审计机构和资产评估机构的选聘方式及适格标准，并明确了若干具体事项，旨在为混改实践中的审计评估工作提供操作指南，避免在该环节极易发生的国有资产流失。653号文还分别规定了通过产权市场和通过股票市场实施的两种"混资本"方式的操作要点、关注问题及遵循原则，并明确指出，企业混改后继续保持国有控股地位的，若增资过程中国有股东拟转让其持有的少部分企业产权，则统一按照增资流程操作，产权转让价与增资转让价保持一致，该规定是对实践中存在的流程选择疑义和混乱的重要回应。此外，653号文积极鼓励符合国家战略、科创能力突出、具有较强成长性的企业在科创板申请上市，这既是央企混改后对外融资的重要途径，同时也将推动科创板市场的发展，落实创新驱动和科技强国战略，653号文彰显了混改对资本市场新态势的回应，也凸显了增强科研创新能力的混改新目标。[2]

在"改机制"环节，653号文承接以往政策文件关于完善现代企业制度的相关规定，强调：在企业治理方面，应经各方充分协商达成公司章程并以其作为治理基础；在企业管控方面，保障企业自主经营权，避免行政化管控，重申国有股东从"管企业"到"管资本"的职能转变。现代企业制度的完善，是混改企业提高治理效率的必经之路，653号文对相关内容的重申，也将增强非国有资本参与混改企业公司治理的动力。在剔除以往国有股东"大包大揽"的治理模式，完善现代企业制度的大框架下，公司管理层、员工的能力及积极性便尤为重要，基于此，653号文进一步对人才选拔机制、员工持股激励机制和激励方案的适用对象等内容进行了细化，将有助于提高正向激励机制的综合效果。

在"混资本"和"改机制"两个环节，653号文既从国资的角度，强调对国有资产流失的防范，也从其他社会资本的角度，鼓励非国有资本的参与和市场机制的引入，提高混改企业的发展活力和整体效益。653号文的出台，是对各类政策文件精神的重申，也是对混改实践的回应，尽管相关规定仅适用于央企混改，但该文无论是对操作流程的细化，还是对实操争议的解决，均对今后央企外其他国企的混改工作开展具有重要的指引意义。

《混改意见》对混改措施采取了广义列举的方式，限于文章篇幅，下文对混改实现方式及相关法律问题的论述仅从国企股权层面的混合展开，即仅涉及狭义上的混改。

股权层面国有资本与非国有资本的合作是混改的最主要形式，合作的方式主要包括通过股权转让、增资扩股的形式引入战略投资人、实施员工持股、与经过公开选聘程序选定的民营企业新设合资公司等形式。作者根据对相关政策法规的研究以及参与的国企改革项目的实务经验，总结了国企混改中几种常见模式涉及的具体程序与关注要点：

当前我国已经建立起以《企业国有资产法》为基础的国有资产监管法律法规体系。2016年，中央国资委和财政部联合颁发《企业国有资产交易监督管理办法》（下称"32号令"），完善了国有产权交易和国企改制的方式、程序等事项，成为新阶段指导国有资产交易、强化监督防止国有资产流失的核心文件。32号令所确立的企业国有资产交易监管格局更为严格，以进场公开交易方式为原则，对国企的产权转让、增资、资产转让进行明确监管，并对企业国有资产交易的细节规则进行了重塑。

根据32号令，国企产权转让的基本程序如下：

根据32号令，国有产权转让原则上应在依法批准的交易场所公开进行，涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准；以及同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。

根据32号令，国企增资与产权转让的程序基本一致：首先需经过内部审议决策和外部主管机关审批；其次应进行财务审计和资产评估，以经核准和备案的评估结果确定增资后的注册资本及股权比例，在审计、评估的基础上制定增资方案，并聘请律师事务所出具增资合规性的法律意见书；最后经主管机关对增资方案进行审批，企业根据具体情形及审批情况在产权交易所公开交易或非公开协议交易，交易完毕即办理工商变更登记。

对于国企增资，32号令同样坚持公开交易的原则，对于因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资，和因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资两种情形，经同级监管部门批准可以非公开协议增资；对于国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资、企业债权转为股权、企业原股东增资三种情形，经国家出资企业审议决策可以非公开协议转让。

32号令颁布前，国有资产交易仅产权转让有规可循，即《企业国有产权转让管理暂行办法》（下称"老3号令"）[3]。相比老3号令，32号令在逻辑架构上采用了按交易类型分章规定企业产权转让、企业增资、企业资产转让的方式，对三种交易类型中的协议处置方式可以采取的情形、有权审核的机关及应当审查文件的范围等作了详细规定，丰富了企业国资监管的内容，改变了老3号令在许多问题上"犹抱琵琶半遮面"的状态，体现了国资监管水平的大幅提高，对于混改的规范操作具有现实的指导意义。

2008年，《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》（下称"139号文"）首次对国企的员工持股问题进行了全面的规定。2014年6月20日，《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》为上市公司实施的员工持股计划提供了较为完整的指导规章。本轮混改中，《指导意见》将"探索混合所有制企业员工持股"列为混改的重要措施之一。为规范混改中的员工持股，2016年，中央国资委、财政部、证监会联合发布《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（下称"133号文"）。2019年，653号文提出央企混改中的员工持股应按照133号文"稳慎开展"，既反映了员工持股在混改中的重要地位，也体现了员工持股须谨慎试点、稳步推进的政策导向。

混合所有制企业通过开展员工持股实现股权结构多元化，有利于解决国企所有者缺位的情况，优化法人治理结构；同时员工持股使得员工实现从被雇佣者到企业股权持有者的身份转变，员工和企业形成利益共同体，有利于提高企业运营效率。根据133号文、《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》、653号文及相关实践经验，混改中试点企业实施员工持股的基本程序如下：首先，制订员工持股方案及员工持股风险的应对预案；其次，在员工入股前，对试点企业进行资产评估和财务审计，员工入股价格不得低于经核准或备案的每股净资产评估值；最后，将方案提交股东（大）会审议，在完成内部审批后，依法进行备案。为保障员工知情权，决议前的员工持股方案应充分听取员工意见，决议通过后应在企业内部充分披露。此外，采用股权转让、增资等形式实施员工持股计划的，还应严格遵守国有资产交易程序。

实务中，开展员工持股试点应关注以下问题：

1. 持股员工范围仅限于与公司签订劳动合同，于关键岗位工作并对公司业绩发展有直接或较大影响的科研人员、管理人员和业务骨干。党政机关任命的国企领导人员不得持股。外部董事、监事不参与员工持股。如直系亲属多人在同一企业时，只能一人持股。员工持股原则限于持有本企业股权，集团公司及各级子企业改制，经国资监管机构或集团公司批准，也可持有上级改制公司的股权，但不得直接或间接持有下级企业及集团公司所出资其他企业股权。相关科技人员因特殊情况需要持有子企业股权的，须经同级国资监管机构批准，且不得作为该子企业的国有股东代表。

    

2. 员工持股的比例总量原则不超过公司总股本的30%，单一员工的持股比例不超过1%，实施员工持股后，应确保国有股东的控股地位，且持股比例不得低于34%。在上市公司实施员工持股计划时，全部有效的员工持股总数累计不得超过公司股本总额的10%。同时，为确保员工持股计划的激励性质，保证试点企业的股权稳定，防止员工持股成为员工套现的工具，133号文规定实施员工持股，应设定不少于36个月的锁定期。试点企业首发上市的，锁定期还需增加至自上市之日起不少于36个月的锁定期。

    

3. 对于国有上市公司的员工持股，还需根据员工持股计划实施的方式遵循《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》等相关规定。

目前实务中还存在另一种混改的实现路径，即国有企业遴选适格民营企业，与其合资组建混合所有制公司。通常情况下，该类混改方式的操作流程为：首先，国有企业根据未来拟设立的合资公司所计划开展的经营业务，选择若干从事相关业务的民营企业作为候选合作伙伴，并从中遴选最优合作者；其次，国有企业对该最优合作伙伴的具体情况进行较为详尽的调查及分析，关注民营企业的业务情况、财务情况、人员情况、合规情况、内部治理架构、股权架构等事项；最后，国有企业与民营企业共同设立合资公司，根据合资公司拟开展的业务，确定各方的持股比例。

国有企业通过遴选适格民营企业，与其共同设立合资公司，不仅是"混资本"的重要路径，也能发挥"合资源"的作用。具言之，在实践中，此类"被选择"的民营企业往往在某一领域具有较强的业务优势和发展活力，部分企业掌握先进技术或在行业中处于领先地位，国有企业与该类民营企业进行合作，能够有效利用双方的优势和资源，为未来合资企业的业务发展储备动力。基于此种目标，在混改过程中，非国有资本的话语权与参与权理应受到重视，只有在合资公司中建立起现代企业制度，完善公司治理机制，摆脱以往国有股东的行政化"管控"，发挥民营企业股东及职业经理人的积极性，才能实现混改效益的最大化。