几十年前的一个小渔村，如今已然蝶变成为一座深度城市化的超大型城市，深圳惊人的经济发展速度背后潜藏着土地管理制度的沧海桑田。勇于变革的土地制度是深圳速度的重要助推器，但是当快速流动变化的经济巨浪以迅猛之势拍过这座城市之后，土地资源却开始面临捉襟见肘的局面，土地历史遗留问题更是层出不穷。为破解空间资源日益紧张的难题，2010年，《深圳市城市总体规划》[1]正式确立了"严格控制新增建设用地规模，加强存量建设用地优化管理，积极挖掘存量空间潜力"的土地综合利用目标。2012年，深圳存量土地供应已经超过新增土地供应[2]（"存量土地"主要是指已经被占有或使用的土地），此后的数年内，深圳全面进入存量土地开发的时代。

2018年，深圳正式迎来了一场土地整备制度变革，以土地整备利益统筹项目（简称"利益统筹项目"）开辟了深圳市存量土地二次开发的新途径。从利益统筹项目正式推行以来的实践来看，作为土地整备项目的"新品种"，利益统筹项目具有政策门槛低、操作方式灵活、享受政府专门资金、规划调整协商空间较大、可借力多方主体、满足多方利益诉求等特点，与传统的土地整备项目及城市更新项目相比，具备多重优势，有助于满足公共基础设施和重大产业项目用地需求、解决历史遗留问题、盘活存量用地。

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本篇为（下）篇。在上篇《存量土地开发新路径——深圳市土地整备利益统筹项目初探（上）》中，笔者梳理了利益统筹项目的历史沿革、简要介绍了利益统筹项目的整体统筹思路，并就城市更新项目与利益统筹项目展开了对比分析。本篇中，笔者将继续为大家从各个维度解读利益统筹政策，提示利益统筹项目的法律风险，并对市场主体参与利益统筹项目提出操作建议。

留用土地面积并非凭空确定，也并非社区及其成员实际掌控了多少土地就能够"拿回"多少留用土地，而是要根据社区及其成员实际掌控土地的具体情况，按一定的核算规则来确定未来能够"返还"给社区的留用土地面积。核算出面积只是第一步，在计划项目时，还应当确定这些留用土地未来被安置在项目中的具体位置。换言之，留用土地从哪儿来、到哪儿去，这些都是利益统筹项目需要解决的问题。

(1) 留用土地面积的核算来源及核算方式——留用土地"从哪儿来"

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在利益统筹之前，社区及其成员实际掌控的是一些零散的、低效利用的土地。在利益统筹过程中，政府需要组织对社区及其成员实际掌控的土地（即统筹之前的现状土地）进行统计，并按《办法》第六条规定的规则进行核算确认（如上图），最终换算出未来"返还"（协议出让）给社区的留用土地面积。

(2) 留用土地安排方式——留用土地"到哪儿去"

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根据《办法》第七条的规定，在核算出未来需"返还"给社区的留用土地面积之后，留用土地应优先在项目范围内安排落实（即对留用土地具体的位置、范围作出计划）。但是出于未来须移交政府管理的土地将占用项目范围内的部分规划用地等原因，留用土地可能无法全部在项目范围内安排[3]。因此，就项目范围内确实无法安排的留用土地，可以以留用土地指标的形式，按《办法》第八条规定在项目范围外与城市更新等其他项目统筹安排，纳入其他项目之中。也就是说，当项目范围内没有足够的规划用地来承载留用土地时，多余的留用土地转化为留用土地指标并被安置在其他项目之中。

因此，留用土地的安排方式包括项目范围内的留用土地及项目范围外的留用土地指标。留用土地的具体范围、位置及规模应在留用土地方案中确定。项目范围内的除留用土地以外的用地全部无偿移交政府管理[4]。 

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根据《办法》第九条，留用土地规划建筑面积分为三个部分（详见上图）。其中，（1）基础建筑面积的产权归属于社区，（2）配套建筑面积的产权归属于政府，（3）共享建筑面积（《办法》附件中规定，共享建筑面积是指在规划允许条件下，可在基础建筑面积的基础上增加的建筑面积）中的60%用于人才住房、公共租赁住房或创新型产业用房，由政府或政府指定机构回购，归属于政府或政府指定机构，其余40%归属于社区。

2018年《办法》对留用土地的地价计收规则作出了相应规定。2019年，《深圳市地价测算规则》（深府办规[2019]9号）出台，统一了深圳市各类项目的地价计收标准，因此，目前，新增利益统筹项目的留用土地地价计收应按《深圳市地价测算规则》执行。根据《深圳市地价测算规则》的相关规定[5]，对于不得转让情形（约定为"不得转让""自用"或"非商品性质"的，属于"不得转让"情形）及属于政府部分免缴地价，而前述免缴地价用地以外的则须按《深圳市地价测算规则》规定的基础修正系数及项目修正系数计算地价金额并缴交地价。 

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利益统筹项目的核心是对项目产生的利益在各相关方之间进行统筹分配。根据《办法》第四、五、十四、十五条的规定，政府、社区及社区成员之间的利益分配关系如上图所示。

需要说明的是，由于市场主体的参与方式、利益分配情况在不同的项目中差别较大，该图暂未纳入市场主体。

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《办法》第五条规定了利益统筹项目资金安排的核算方式（如上图）。根据《深圳市人民政府办公厅印发关于进一步优化土地整备项目管理工作机制的若干措施的通知》（深府办函[2018]281号）第四条，土地整备资金应依法依规管理，按计划执行，专款专用、专户储存、专账核算，各区土地整备资金专户须经同级财政部门批准。

笔者依据《办法》等相关规定[6]制作出利益统筹项目的实施流程图如下： 

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关于实施流程图的补充说明：

(1) 上图仅就一般情况下的项目流程进行了梳理。实操过程中，个别流程的时间节点可能与上图存在差异，例如，基于市场主体与社区的接触时点较晚等方面的原因，市场主体的正式引入节点可能晚于搬迁补偿安置协议签署，甚至更为滞后。

(2) 关于市场主体的引入

如前文所述，利益统筹项目以"政府主导、社区主体、社会参与"为原则实施，市场主体无法单独实施项目，而是需要与社区共同实施。此外，根据《办法》第十三条的要求及深圳市规划和自然资源局的政策解读[7]，市场主体的引入须在集体资产交易平台上择优进行。

(3) 关于项目实施方案及土地整备规划

根据《办法》第十二条规定，利益统筹项目应编制实施方案并报区政府（含新区管委会）审批，实施方案包括留用土地方案及资金方案。其中，留用土地安排涉及法定图则（即详细规划）[8]不覆盖或法定图则未制定地区的，以及需要对法定图则强制性内容进行调整的，必须开展土地整备规划研究，并纳入实施方案。土地整备规划研究以深圳市城市规划委员会法定图则委员会审批结果为准[9]。

(4) 搬迁补偿安置协议签署主体

根据深圳市规划和自然资源局《关于规范土地整备利益统筹项目补偿安置有关事项的通知》（深规划资源[2019] 255号）第一条的规定，除可由社区作为搬迁人与社区成员签署搬迁补偿安置协议以外，社区及市场主体可以共同作为搬迁人与社区成员签署搬迁补偿安置协议。 

尽管利益统筹项目具备城市更新项目所不具有的诸多政策优势，但同时也需要市场主体警惕、识别、全方位防范相关法律风险。

(1) 现行政策有待完善，政府审批的不确定性较高

目前利益统筹项目政策体系以2018年《办法》为主体构成，该《办法》实施后颁布的与其相配套的政策比较缺乏[10]；利益统筹政策制度较为粗放、许多制度细节并不明确。笔者认为，利益统筹政策体系仍有待进一步成熟、完善。

利益统筹项目还存在政府审批的不确定性较高的问题。例如，目前《办法》仅规定了留用土地面积比例的上限，政府对留用土地面积核算确认的自由裁量空间较大，政府实际审批的留用土地面积可能无法达到该比例上限[11]。

(2) 社区认知度有待提高

相较城市更新项目而言，利益统筹项目推广时间较短。社区及其成员对此类项目的认知度、信任度仍有待提高，可能对项目的顺利推进造成负面影响。

(3) "拆迁困局"：经济关系未理顺问题、"钉子户"问题

利益统筹项目的现状土地（即社区及其成员实际掌控用地）中可能包含未理顺经济利益关系的土地（存在早期的合作开发或租地经营关系等涉及多方利益主体的土地），也自然将产生相关争议（当然，政府推广利益统筹项目的本意也涵盖对经济利益关系的厘清）；不仅如此，"钉子户"问题也始终是困扰搬迁人的一道难题，利益统筹项目自然不能例外。

由于经济关系未理顺问题、"钉子户"问题的存在，项目可能发生相关搬迁补偿安置协议无法及时签署及备案、政府拒绝收储土地导致留用土地无法及时出让等不利情况，严重影响项目实施进度。

结合实务经验，笔者为市场主体参与利益统筹项目总结了如下几点建议以供参考。

(1) 尽早开展尽职调查，提前测算、把控风险

根据《办法》的规定，市场主体正式引入（资格确认）的时点是在项目取得留用土地批复之后。笔者建议市场主体在对利益统筹项目进行投资之前，应尽早通过法律尽职调查等方式提前摸清社区与政府之间、社区与社区成员之间的历史旧账，基本摸清可以按规定划入留用土地核算范围的用地面积数额、建（构）筑物情况等事项，以便对项目收支进行初步评估测算、把控项目法律风险。

(2) 与政府部门的沟通协商

利益统筹项目的政策制度粗放、项目中的政府用地需求比例通常较高，这些特点是利益统筹项目中的双刃剑，如果社区及市场主体积极利用且利用得当，充分与政府部门进行沟通、博弈，项目的各项规划条件等事项都可能存在协商调整的空间。

(3) 以三方之力合力解决"拆迁困局"

就应对前文所述"拆迁困局"的问题，笔者认为，利益统筹项目具有较强的行政属性，政府的介入力度较强，因此此类项目可以充分利用政府方面的能量推动项目的拆迁工作；此外，利益统筹项目以社区为主体，理顺经济利益关系、组织搬迁补偿安置协议签署与房屋拆除均属于《办法》第十四条明确规定的社区义务，利益统筹项目的实施也应充分调动社区的积极性。

进入存量发展阶段之后，深圳创新空间整合及利益分配方式，提出了城市更新与传统的土地整备以外的新路径——利益统筹。利益统筹项目按照"政府主导、社区主体、社会参与"的原则，通过规划、土地、资金、产权等政策手段，满足公共基础设施和重大产业项目用地需求、完成整备范围内土地确权、一揽子解决土地历史遗留问题，有助于实现政府、社区及社区成员多方共赢、激发市场活力、促进社区转型发展。根据2019年8月发布的《深圳市2019年度城市更新和土地整备计划》[12]，深圳市2019年安排的利益统筹项目已达102个，利益统筹项目正逐渐发挥其盘活存量用地的积极作用。

当然，利益统筹项目并非与所有现状土地均可兼容，市场主体应当深入研究现状土地与利益统筹政策的兼容性，并在充分利用利益统筹政策发展阶段的各种政策红利的同时，通过全面开展法律尽职调查、合理安排合作协议条款等方式，避免利益统筹项目面临的各种法律风险。