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高精地图产业法律问题（一）—— 导航电子地图资质
高精地图产业法律问题（一）—— 导航电子地图资质
高精地图，也称为高精度地图（High-Definition Map，简称HD Map），通常指专为自动驾驶制作的地图。传统导航地图精度只有5到10米，而高精地图精度可高达厘米级，常为自动驾驶系统提供所需信息。自动驾驶系统根据高精地图所提供的信息进行实时判断并定位。近年来，自动驾驶已成为车企和多领域科技公司共同抢占的潮头，作为支持自动驾驶技术落地的关键环节，高精地图的重要性不言而喻。
结合实践经验，笔者撰写了高精地图产业法律问题的系列文章。第一篇笔者将重点分析进入高精地图产业的重要"门槛"，供业者参考。
何为高精地图？
与传统的导航地图（Street Directory Map，简称SD Map）不同，高精地图提供车道级别信息(Lane level info)，精度高达厘米级，其路径规划称作局部路径规划（Planning）。按级别和精度的不同，高精地图可分为ADAS（Advanced Driver Assistance System, 高级驾驶辅助系统）地图和AD（Autonomous Driving, 自动驾驶）地图，以结合不同精度要求对应不同的智能驾驶需求。传统导航地图与ADAS地图、AD地图的对比如下表所示：
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要素 |
传统导航地图 |
高精地图 |
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ADAS地图 |
AD地图 |
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地图信息 |
道路级别信息 (Road Level Info) |
车道级别信息 (Lane Level Info) |
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路径规划 |
全局路径规划（Routing） |
局部路径规划（Planning） |
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精度 |
5到10米 |
米量级 |
厘米量级 |
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信息量 |
道路级别数据：道路形状、坡度、铺设、方向等 |
高精道路级别数据：道路形状、坡度、曲率、铺设、方向等 |
增加车道属性相关数据以及高架物体、防护栏、树、道路边缘类型、路边地标等大量目标数据 |
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实时性 |
永久静态数据（更新频率约1个月），半永久静态数据（更新频率约1小时） |
永久静态数据（频率约1个月），半永久静态数据（频率约1小时），半动态数据（频率约1分钟），动态数据（频率约1秒） |
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街道名称信息重要性 |
重要 |
一般 |
一般 |
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道路曲率数据重要性 |
一般 |
重要 |
重要 |
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道路几何 特征 |
重要 |
重要 |
重要 |
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使用对象 |
驾驶员 |
面向机器，供智能驾驶汽车使用 |
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定位 |
依赖GPS定位，定位准确性取决于GPS精度、信号强弱及定位传感器的误差 |
通过更高维数的数据结合高效率的匹配算法，能够实现更高尺度的定位与匹配 |
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功能 |
辅助驾驶的导航功能 |
"地图匹配+辅助环境感知+路径规划"：通过"高精度+高动态+多维度"的地图数据为智能驾驶提供自变量和目标函数 |
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从地图数据上来看，高精地图数据的精度更高、维度更多，兼有静态要素（如道路交通基础设施、车道网和道路网等）和动态要素（如道路拥堵情况、交通事故等）。其主要分为两类：一是道路信息，包括高速公路等车道的位置、类别、宽度、坡度和曲率等信息；二是与车道相关的附属设施及构造物等信息，包括交通标志、交通信号灯、过街天桥、交通监视点（电子眼、测速雷达）、路侧设施、障碍物等道路细节和基础设施信息，并特别包括车道限制场景（如车道上某一时段限行）和车道限制信息（如车辆类型、天气状况、通行时间）等。
通过这些数据，自动驾驶车辆的导航系统可以完成准确定位，判断哪些道路可以行驶，为车辆提供指引。
何谓导航电子地图资质？
根据我国《测绘法》的定义，测绘活动系指"对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述，以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动"。如上文所述，高精地图的制作涉及大量与地理要素和地表人工设施有关的数据采集、编辑加工和生产制作等活动，因此该等活动极可能被视为测绘活动。
根据《测绘法》，我国对从事测绘活动的单位实行测绘资质管理制度。进一步地，根据原国家测绘地理信息局（现已合并到自然资源部）相关规定，高精地图（即该通知所称"自动驾驶地图"）属于"导航电子地图的新型种类和重要组成部分"，并且自动驾驶地图的"数据采集、编辑加工和生产制作必须由具有导航电子地图制作测绘资质的单位承担"[1]。
通常，测绘资质分为甲、乙、丙、丁四级，其专业范围分为大地测量、测绘航空摄影、摄影测量与遥感、地理信息系统工程、地图编制、导航电子地图制作、互联网地图服务等。但是，对于导航电子地图制作测绘资质，目前仅有甲级测绘资质，没有其他等级。我们在本系列文章中所讨论的"导航电子地图资质"即指导航电子地图甲级测绘资质。
谁需取得导航电子地图资质？
从《测绘法》、《关于导航电子地图管理有关规定的通知》和《关于加强自动驾驶地图生产测试与应用管理的通知》等的规定来看，需取得导航电子地图资质的测绘活动包括导航电子地图数据的采集、编辑加工、格式转换和地图质量测评等。
但是，上述法规并未明确界定何谓导航电子地图数据。根据《GB/T 28442-2012_导航电子地图数据分类与编码》，我们理解，导航电子地图数据系指"含有空间位置地理坐标，能够与空间定位系统结合，准确引导人或交通工具从出发地到达目的地的电子地图或数据集"之相关数据。尽管如此，对于路况信息、交通标志、树木、障碍物、坑洼、建筑物、道路维修信息、交通事故等信息，是否一概被视为导航电子数据，并无定论，尤其是该等信息并未与GPS等定位信息相绑定时。实践中，虽然自然资源部倾向于较为严格地认定该等信息属于测绘数据（不论是否包含GPS定位信息），我们也注意到有观点认为，如果采集的数据不包含GPS等定位信息，则该等数据不属于测绘数据，相应的数据采集及后续的编辑、加工等行为亦不视为测绘活动，因而也无需取得导航电子地图资质。
此外，需要指出的是，根据《关于导航电子地图管理有关规定的通知》，除依法取得导航电子地图资质者外，其他单位和个人在使用高精地图过程中，不得携带其他带有空间定位系统（如GPS等）信号接收、定位功能的仪器开展显示、记录、存储、标注空间坐标、高程、地物属性信息，以及检测、校核、更改高精地图相关内容等测绘活动。就此问题，笔者在后续探讨"众包模式"的文章中会进一步讨论。
如何取得导航电子地图资质？
实践中，取得导航电子地图资质的方式主要有如下两种：（1）自主申请；（2）收购具有资质的单位。
根据《测绘资质分级标准》[2]规定，申请导航电子地图资质的企业需达到以下两方面的标准：（1）适用于各测绘资质的通用标准：包括主体资格、专业技术人员、仪器设备、办公场所、质量管理、档案和保密管理、测绘业绩以及测绘监理共8个方面的原则性要求；（2）仅适用于导航电子地图资质的专业标准：主要包括人员规模、仪器设备、保密管理和作业标准共4个方面的要求。其中，测绘及相关专业人员应达到100人（含注册测绘师5人[3]），其中至少包括高级10人、中级20人；同时，专业技术人员还需满足学历标准、相关岗位的工作年限以及取得任职/职业资格的要求。此外，由于我国实行测绘资质年度报告公示制度[4]，测绘资质企业需要持续性地达标才能维系其导航电子地图资质，否则可能面临丧失导航电子地图资质的严重后果[5]。因此，实践中，申请和维持导航电子地图资质的难度和成本都非常高。公开资料显示，截至目前，仅22家企事业单位取得了导航电子地图资质（具体见附件）。从审批趋势上来看，自2001年四维图新获得第一张导航电子地图资质后，截至2018年末的18年间仅有16家单位拿到该资质，平均每年不足1家。而2019年一年间新增5家企业，2020年首月又新增1家企业。
近年来，由于自动驾驶、机器人配货、智慧城市等需要导航电子地图支持的产业日益兴起，众多科技巨头或汽车厂商也纷纷瞄准高精地图行业、意图布局该领域。鉴于自主申请导航电子地图资质的难度较大，不少企业也选择以收购持有导航电子地图资质的企业的方式间接获取这一资质。例如，阿里巴巴集团2013年5月入股高德地图（持股28%），2014年2月全资收购高德地图；腾讯2014年1月全资收购大地通途，同年5月收购四维图新11.28%股权；百度2013年全资收购长地万方等。需要注意的是，测绘资质企业在年度报告中需要对自身基本情况变化（包括兼并重组、重大股权变化等）进行公示，并应对测绘资质年度报告的真实性、合法性负责。若主管部门认为企业的股东方存在准入问题（例如涉及外资），则不排除主管部门在年度审核时对企业资质提出质疑乃至撤销。因此，如拟以收购方式获取导航电子地图资质，收购方应在尽调中对资质的有效性（特别是针对目标企业拥有的测绘人员、设备、保密制度、作业标准等对于维系资质至关重要的因素）进行重点核查，并对股东变更是否影响资质予以慎重评估。
立法动态观察
虽然近年来取得导航电子地图资质的企业有所增加，但这是否意味着导航电子地图资质政策有所放宽呢？从立法动态变化来看，似乎并非如此。
去年5月，中国地理信息产业协会受自然资源部国土测绘司委托，面向协会相关会员单位征求对《测绘资质管理办法（征求意见稿）》（"征求意见稿"）的意见建议。与现行的《测绘资质管理规定》和《测绘资质分级标准》（"现有规定"）相比，征求意见稿提议了以下变化：
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增设"乙级"资质：征求意见稿拟在导航电子地图资质项下增设"乙级"资质。持有乙级资质的企业仅可在具体的省级范围内从事有关测绘活动，不得承揽跨省项目。由于高精地图大多旨在获取跨省地理信息，因此乙级资质的作用相对有限。
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改变专业人员数量要求：在导航电子地图甲级资质人员数量要求上，虽然征求意见稿拟在现有规定的基础上取消注册测绘师人数要求、降低测绘专业高中级人数要求，但拟要求更多的初级专业技术人员。
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增加申请"甲级"资质的前置要求：征求意见稿拟议，申请导航电子地图甲级资质的，应当取得乙级资质满2年、且所申请的每个业务范围近2年测绘服务总值不少于600万元（每个项目不低于50万元）。而现有规定则无上述年限和测绘业绩要求。因此，如征求意见稿的拟议规定被最终认可，导航电子地图资质的申请难度似乎比在现有规定下还有所增加。
结语
随着人工智能的飞速发展和汽车智能化的加速推进，自动驾驶的时代已日益临近。高精地图作为自动驾驶的底层设施之一，对这一领域的开拓者有着重要意义，而导航电子地图资质又是从事高精地图相关业务活动的前置"门槛"。鉴于该资质在取得、维系方面的难度和成本要求，有意进军自动驾驶领域的企业需要根据自己的业务模式和技术路线，审慎评估是否应取得这一资质、以及通过何种方式取得和维持这一资质（如该资质为其业务所必需）。
附件 导航电子地图资质企事业单位一览表
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获得导航电子地图资质企业一览表 |
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企业名称 |
获得资质时间 |
公司背景 |
股东所属行业/类型 |
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北京灵图软件技术有限公司 |
2005.05 |
图商 |
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立得空间信息技术股份有限公司 |
2007.06 |
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武汉光庭信息技术股份有限公司 |
2013.06 |
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江苏智途科技股份有限公司 |
2019.05 |
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北京四维图新科技股份有限公司 |
2001.01 |
图商——2014年腾讯11.7亿元收购四维图新11.28%股权 |
科技公司（电商/IT） |
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深圳市凯立德科技股份有限公司 |
2005.06 |
图商——2014年小米全资子公司8400万元入股 |
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易图通科技（北京）有限公司 |
2005.07 |
图商——2010年阿里巴巴集团收购其60%股权 |
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高德软件有限公司 |
2004.06 |
阿里巴巴子公司——2014年被阿里巴巴集团全资收购 |
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北京长地万方科技有限公司 |
2005.05 |
百度子公司——2013年被百度全资收购 |
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腾讯大地通途(北京)科技有限公司[6] |
2007.06 |
腾讯子公司——2014年被腾讯全资收购 |
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北京华为数字技术有限公司 |
2019.07 |
华为子公司 |
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北京京东叁佰陆拾度电子商务有限公司 |
2020.01 |
京东子公司 |
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丰图科技(深圳)有限公司 |
2019.11 |
顺丰子公司 |
物流 |
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滴图（北京）科技有限公司 |
2017.10 |
滴滴子公司 |
交通出行 |
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武汉中海庭数据技术有限公司 |
2018.08 |
上汽子公司 |
车企 |
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北京初速度科技有限公司（Momenta） |
2018.08 |
自动驾驶算法公司 |
自动驾驶 |
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贵州宽凳智云科技有限公司 |
2019.01 |
自动驾驶公司 |
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江苏晶众信息科技有限公司 |
2019.05 |
自动驾驶公司 |
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国家基础地理信息中心 |
2006.01 |
事业单位 |
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江苏省测绘工程院 |
2008.06 |
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浙江省第一测绘院 |
2008.06 |
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江苏省基础地理信息中心 |
2010.10 |
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[注]
[1] 国家测绘地理信息局(现已合并到自然资源部)于2016年2月3日颁布《关于加强自动驾驶地图生产测试与应用管理的通知》。
[2] 国家测绘地理信息局(现已合并到自然资源部)于2014年7月1日颁布《测绘资质分级标准》。
[3] 注册测绘师，是指经过考核认定和注册测绘师资格考试取得《中华人民共和国注册测绘师资格证书》，并依法进行注册的人员。注册测绘师可以计入中级专业技术人员数量。
[4]《测绘资质管理规定》第二十三条：测绘资质年度报告内容包括本单位符合测绘资质条件、遵守测绘地理信息法律法规、上一年度单位名称、注册地址、办公地址和法定代表人变更、专业技术人员流动、仪器设备更新、基本情况变化（含上市、兼并重组、改制分立、重大股权变化等）、测绘地理信息统计报表报送情况、测绘项目质量（用户认可或者通过质检机构检查验收）、诚信等级等情况。
[5]《测绘资质管理规定》第三十条：测绘资质单位的部分专业范围不符合相应资质标准条件的，应当依法予以核减相应专业范围。
[6] 曾用名：科菱航睿空间信息技术有限公司。
