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简政放权——外商投资信息报告制度简析
简政放权——外商投资信息报告制度简析
继2019年3月15日由第十三届全国人民代表大会第二次会议表决通过后，《中华人民共和国外商投资法》（"《外商投资法》"）已于2020年1月1日正式生效。在《外商投资法》生效前夕，伴随着期待已久的《中华人民共和国外商投资法实施条例》（"《实施条例》"）的最终出台，国务院下属相关部门也集中颁布了下列文件：
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《外商投资信息报告办法》（商务部、市场监管总局令2019年第2号），于2020年1月1 日生效。
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《关于外商投资信息报告有关事项的公告》（商务部公告2019年第62号），于2020年1月1 日生效。
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《市场监管总局、商务部、外汇局关于做好年报"多报合一"改革有关工作的通知》（国市监信〔2019〕238号），于2019年12月16日生效。
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《商务部、市场监管总局、外汇局关于开展2019年度外商投资信息报告年度报告的公告》（商务部公告2019年第72号），于2020年1月1日生效。
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《市场监管总局关于贯彻落实<外商投资法>做好外商投资企业登记注册工作的通知》（国市监注〔2019〕247号），于2020年1月1日生效。
正如文件名称所示，上述集中颁布的文件绝大部分旨在落实《外商投资法》第三十四条[1]以及《实施条例》第三十八和三十九条[2]关于建立外商投资信息报告制度（"信息报告制"）的规定。随着三资企业法的废止，原来的外商投资企业审批/备案制度已失去原先的法律基础，信息报告制此时的出台被视为三资企业法的继任者及时填补了这一空缺，以确保我国的外商投资管理制度从三资企业法顺利过渡到《外商投资法》。
本文拟结合《外商投资法》生效之前的商委审批/备案制度下的过往经验，浅谈信息报告制实行几个月以来的一些感受和体会。
一、从商委"审改备"再到信息报告制
我国早期的外商投资管理制度是随着1979年《中外合资经营企业法》的颁布（以及后续于1986年颁布的《外资企业法》和1988年颁布的《中外合作经营企业法》，统称"三资企业法"）逐步建立起来的。在三资企业法下，所有外商投资企业的设立及其重大变更（包括但不限于经营范围、注册资本的增加或减少、股权转让与清算）均需获得商务部或地方商务主管部门（"商委"）的前置逐案批准，在获得批准后才能向其主管的市场监管部门申请相应的登记或者备案。因此，逐案审批制年代的外商投资企业普遍都将取得商委批准作为相关文件（如合资合同、章程、股权转让协议等）生效的前提条件。
2016年9月3日，作为进一步深化改革的举措，全国人大常委会对三资企业法进行了一轮重大修订，将此前自贸区的外资管理模式推广至全国，明确了境外投资者举办外商投资企业时，如果不涉及国家规定实施准入特别管理措施（即国务院颁布的外商投资"负面清单"）的，对于三资企业法相关条文所规定的原批准事项，适用备案管理而不再适用逐案批准制度。此后，商务部于2016年10月8日正式颁布并施行《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》（"《备案管理办法》"），我国的外资监管由此开启了"负面清单+备案制"阶段（"商委备案制"）。自此，负面清单以外的大部分外商投资企业的设立以及重大变更等事项均不再以获得商委批准为前提条件，仅需完成备案即可产生法律效力。
如今，随着《外资企业法》、《实施条例》以及《外商投资信息报告办法》的施行，商委备案制这一模式也已退出历史舞台，被信息报告制所代替[3]。
二、信息报告制带来的变化
在信息报告制下，外国投资者或者外商投资企业需要在新设、变更、注销、日常等情况下按照《外商投资信息报告办法》等相关规定通过企业登记系统以及国家企业信用信息公示系统向商务主管部门报送企业基本信息、投资者及其实际控制人信息、投资交易信息等内容，并对相关信息的真实性、准确性、完整性负责，报告的方式主要包括初始报告、变更报告、注销报告、年度报告等。
截至目前，仍有一些地区的信息报告系统尚未正式上线或有待进一步升级，因此不排除信息报告的内容要求在今后会进一步细化。但仅就报告的方式和程序看来，新的信息报告制度与之前的商委审批/备案制度相比有如下两大变化：
1.负责受理外国投资者或者外商投资企业的信息报告的是市场监管部门；商委接受来自市场监管部门的信息推送，而不再另行要求投资者或企业进行报送。
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2.以下表为例[4]，尽管目前各地执行信息报告制的方式尚未统一，但各地市场监管部门均按照总局的要求不对外商投资信息报告的内容进行额外审查。
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北京 |
上海 |
深圳 |
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1.进行网上登记并通过预审后，在线预约现场登记（新设则无需预约）； 2.现场提交申请材料办理登记。 注：北京目前没有推出新的信息报告系统，而是将外资信息报告的内容整合进了原有的网上登记系统中。 |
1.登录信息报告系统进行填报，提交后系统生成凭证号（有个别区在提交申请材料办理登记时需要提供该凭证号）； 2.现场提交申请材料办理登记。 |
1.进行网上登记后在线预约现场登记； 2.现场提交申请材料办理登记； 3.在信息报告系统中完成外资信息报告。 注：深圳在其原有网上登记系统中增设了外资信息报告功能。
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三、信息报告制对外商投资企业的利好
信息报告制的上述变化为其主要管理对象外商投资企业带来了如下利好：
1.信息报告制本身相较于商委备案制而言更加便捷
首先，在之前的商委备案制模式下，负面清单外的外商投资企业在提交备案申报表并上传相应的文件后备案实际上并未完成，其申报的备案内容和文件依旧需要商委的确认。这意味着实践中外商投资企业是否能按规定完整履行法定的备案义务并不完全取决于企业自身是否进行了备案，却仍然有赖于商委对备案信息的最终确认，这种模式多多少少仍保留了些许以往审批的色彩。另一方面，负面清单以内的企业依旧适用逐案审批制。
在信息报告制取代商委备案制后，商委的角色从审批/备案制时的台前退居到了信息报告制下的幕后，其今后的角色不再像以前一样在企业在报送过程中进行审查，而转变为在日常/事后对于报告者填报信息的监督检查。另一方面，企业在系统中进行信息报告后，需对相关信息的真实性、准确性、完整性负责，但无需就该报告额外取得政府部门的批准或确认[5]。
2.信息报告制解决了部分地区外资登记程序中存在的备案前置问题
随着备案制的逐渐推行，绝大多数地区的商委和市场监管部门都采取商委备案与工商登记独立进行的模式，两者互不为彼此的前提条件。尽管如此，部分地区的市场监管部门在实践中仍然保留了审批制时期的办事流程，仍旧要求外商投资企业在其办理设立/变更登记的申请中像适用审批制的企业一样提交商委就此次变更事项所出具的外商投资企业设立/变更备案回执。这种备案前置的登记方式，在本质上并未改变以往商委审批前置的登记方式。
在信息报告制下，尽管实践中仍有部分市场监管部门暂时以企业完成信息报告作为提交登记申请的前提，但信息报告的完成与否取决于报告义务人本身，并不受限于政府机关的审核。因此，无论是否在负面清单以内，只要企业准备的申请材料能够符合负责办理相关登记的市场监管部门的要求，其就能顺利地完成整个登记注册流程，不会再发生因为没有取得另一个部门出具的文件而导致无法办理登记注册这样的情况。
3.信息报告制材料进一步简化了外商投资企业办理外汇业务的材料要求
"审改备"之后，外汇管理局并没有直接取消原境内直接投资外汇业务项下与商委批复和审批证书有关的材料要求，而是在其后续发布的《资本项目外汇业务操作指引（2017年版）》中将相关商委批复和审批材料替换成了加盖商务部门公章的《外商投资企业的设立/变更备案回执》，或加盖企业公章的《外商投资企业设立及变更信息公示》及《外商投资企业设立/变更事项备案申报表》。这就意味着倘若外商投资企业无法完成商委备案并取得备案回执和备案申报表等文件，其便无法办理之后的外汇登记手续，进而对于企业境内直接投资基本信息的变更、交易价款的汇出、资本金汇入等业务产生实质性的影响。也正因如此，即使从强制性规定来看，取得商委备案回执不再是影响一笔交易或者投资行为生效的前提条件，而实践中相关交易的交割（尤其是涉及跨境支付的股权转让的交易）仍取决于企业就该交易获得商委备案回执。
在信息报告制下，一方面商委已不再出具备案回执等文件，另一方面市场监管部门也没有像"审改备"一样推出新的文件来代替备案回执。因此相关商委文件已不再是企业办理外汇业务的掣肘。目前信息报告制仍处在初期阶段，各银行在实际办理业务时对于到底需要哪些材料暂时仍处在摸索阶段从而导致各银行间的操作可能各不相同，但我们相信随着相关业务的不断增多以及外管局对其业务操作指引的更新，银行在信息报告制下办理相关外汇登记业务的材料要求将会逐步趋于一致。
4.信息报告制减轻了外商投资企业日常报告的负担
在日常报告方面，继2018年外管局的境内直接投资存量权益登记与商务部的外资年报合并之后，为落实《外商投资法》关于外商投资信息报告制度的要求，相关部委还在19年年底发布了《市场监管总局、商务部、外汇局关于做好年报"多报合一"改革有关工作的通知》。根据该通知，自2019年度年报开始，国家企业信用信息公示系统会进一步整合商务主管部门和外汇管理部门的年报事项（新增的年报事项不对社会公示），外商投资企业只需通过公示系统即可报送"多报合一"年报，此举进一步降低了外商投资企业在日常运营中的制度性成本、减轻了企业的负担。
综上，信息报告制很好地体现了《外商投资法》中规定的"准入前国民待遇加负面清单"的外商投资管理模式，我们也期待着更多体现"进一步扩大对外开放、积极促进外商投资"精神的措施出台为外国投资者在华投资带来更多的利好。
[注]
[1]《外商投资法》第三十四条："国家建立外商投资信息报告制度。外国投资者或者外商投资企业应当通过企业登记系统以及企业信用信息公示系统向商务主管部门报送投资信息。
外商投资信息报告的内容和范围按照确有必要的原则确定；通过部门信息共享能够获得的投资信息，不得再行要求报送。"
[2]《实施条例》第三十八条："外国投资者或者外商投资企业应当通过企业登记系统以及企业信用信息公示系统向商务主管部门报送投资信息。国务院商务主管部门、市场监督管理部门应当做好相关业务系统的对接和工作衔接，并为外国投资者或者外商投资企业报送投资信息提供指导。"
第三十九条："外商投资信息报告的内容、范围、频次和具体流程，由国务院商务主管部门会同国务院市场监督管理部门等有关部门按照确有必要、高效便利的原则确定并公布。商务主管部门、其他有关部门应当加强信息共享，通过部门信息共享能够获得的投资信息，不得再行要求外国投资者或者外商投资企业报送。
外国投资者或者外商投资企业报送的投资信息应当真实、准确、完整。"
[3]《商务部关于外商投资信息报告有关事项的公告》第六条规定，2020年1月1日起设立或发生变更的外商投资企业，无需办理外商投资企业设立或变更备案，只需根据《外商投资信息报告办法》和本公告的要求报告投资信息。
《外商投资信息报告办法》第三十五条规定："本办法自2020年1月1日起实施。《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》同时废止。"
[4] 截至到发文为止，仍有一些地方的信息报告系统尚未上线，此外，已经上线的一些地区也可能会对信息报告系统进行进一步升级改造，因此，本文所描述的情况仅代表北上深三地部分公司市场监管部门的做法。
[5] 国家市场监督管理总局在《市场监管总局关于贯彻落实<外商投资法>做好外商投资企业登记注册工作的通知》中对配合商务部门落实外商投资信息报告制度的要求中包括了下面几点："提交外商投资信息报告不是办理外商投资企业登记注册的必要条件。登记机关不对外商投资信息报告进行审查。申请人提交企业登记申请后，可以继续填写外商投资信息报告信息。"
