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社会资本参与风景名胜区开发的权利路径——风景名胜区经营权（下）
社会资本参与风景名胜区开发的权利路径——风景名胜区经营权（下）
二
风景名胜区经营权的取得和行使
(一)风景名胜区的经营模式
风景名胜区经营模式可分为整体经营模式和项目经营模式。整体经营模式指风景名胜区管理机构授权经营者于一定年限内（通常为三十年至五十年）开发和经营整个风景名胜区。该经营模式资金投资额大，多用于风景名胜区基础建设及配套设施匮乏的早期开发建设，或风景名胜区管理机构拟对风景名胜区进行整体升级改造的情况下。该模式的优势在于，经营者可对风景名胜区实行整体统筹经营，合理安排资金投入，同时责任划分明确，便于风景名胜区管理机构监管；而其劣势在于经营者长期垄断经营，可能产生掠夺性开发的情形，从而不利于风景名胜资源的保护。
项目经营模式指风景名胜区管理机构将一个或数个经营性、服务性项目分项交由一个或数个经营者经营，此类模式多用于基础建设、配套设施基本健全完善的风景名胜区，通过分别授予专项经营权，优选专业经营者而实现项目开发。该模式优势在于，风景名胜区管理机构可通过公平竞争方式分别选取不同经营项目领域的专业经营者，同时避免了整体垄断经营对风景名胜资源造成不合理开发的可能；而劣势在于，不同项目经营者及其经营项目间可能产生相互制约，从而影响整体经营收益，并增加风景名胜区管理机构对风景名胜区的整体统筹安排和监管难度。
(二) 经营权的取得方式
根据《风景名胜区条例》第三十七条规定，风景名胜区内的交通、服务等项目应由风景名胜区管理机构依据法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争方式确定经营者[1]。因此，风景名胜区管理机构选择经营者时，主要应采用招标方式确定。鉴于《风景名胜区条例》未明确限定招标是公开招标或邀请招标[2]，我们理解，除《招标投标法》等相关招标规定必须公开招标的项目外，风景名胜区管理机构亦可采用邀请招标的方式确定经营者。
除招标外，《风景名胜区条例》未明确列举确定经营者的其他公平竞争方式。实践中，各地通过颁布地方性风景名胜区条例、办法，进一步明确其他公平竞争方式的类型，如《浙江省普陀山风景名胜区条例》[3]将挂牌和随机确定作为其他确定经营者的公平竞争方式；《桂林漓江风景名胜区水上游览项目经营权管理办法》则将拍卖、挂牌、竞争性磋商、竞争性谈判列入[4]。因此，经营者最终参与风景名胜区交通、服务等项目的方式须根据风景名胜区所在地的规定具体予以确定。
(三) 经营权期限
目前法律、行政法规并未明确规定风景名胜区经营权的期限。实践中经营合同的经营权期限多设定于二十至五十年间，不同期限的安排可能与不同风景名胜区管理机构对经营合同的性质理解有关。如将经营合同认定为租赁合同，则经营权期限不应超过二十年[5]；如将风景名胜区经营权认定为《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定的特许经营权[6]，则应以三十年为最高期限[7]；如认定为无名合同，则经营权期限原则上不受限制，但在涉及土地利用时，应受《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于旅游用地（四十年）或综合用地（五十年）土地使用权最高年限[8]的限制。此外，如经营者通过与原土地权利人签订协议而取得土地使用权，亦受到与原土地权利人所签订的协议中关于土地利用期限的限制。
(四) 门票经营权的限制
景区门票收入是景区经营的一项重要收入来源。但是，《风景名胜区条例》等明确规定风景名胜区的门票经营权、门票收入由风景名胜区管理机构收取并支配，而不得由经营者收取。具体而言，《风景名胜区条例》第三十七条[9]、第三十八条[10]要求，风景名胜区管理机构负责售卖风景名胜区门票，并须按相关法律、法规规定执行门票价格，且门票收入须专门用于风景名胜区保护和管理，以及风景名胜区内财产的所有权人和使用权人损失的补偿。《建设部办公厅关于对国家重点风景名胜区经营权出让问题的复函》亦明确规定"不得将风景名胜区资源和门票专营权出让或转让给企业垄断经营。"因此，如社会资本参与风景名胜区经营，则无法以门票收入作为收益来源。实践中，除《风景名胜区》施行前早期开发的部分风景名胜区仍存在经营者享有门票经营权外，风景名胜区的门票收入管理已日趋规范。
同时，资本市场领域对经营者以风景名胜区的门票经营权为主营业务申请上市或挂牌亦有严格限制。《国家发展改革委、财政部、国土资源部等关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》明确规定企业不得以风景名胜区的门票经营权打包上市 [11]。资本市场实践中亦践行了该规则[12]。如某风景名胜区的经营者于重大资产重组时，证监会在反馈意见明确指出，"目前相关法规明确规定门票收入不能进入上市公司"，并要求说明"环保车车牌收入与景区门票之间的关系"[13]；此外，某风景名胜区经营者申请挂牌时，反馈意见也明确要求中介机构说明是否有将风景名胜区门票收入计入经营者主营业务收入的情形等[14]。因此，风景名胜区经营企业如以风景名胜区门票作为主营收入申请上市、挂牌，合规性审查也将面临障碍。
但是，《风景名胜区条例》对门票经营权的限制仅适用于风景名胜区，风景名胜区以外的景区仍可将门票收入作为主营收入，亦不影响经营者以门票收入作为主营业务申请上市、挂牌。如丽江文旅（835156）在《公开转让说明书》中载明，因为东八谷景区不在风景名胜区的公示名单中，所以东巴谷景区的门票收入作为公司主营业务收入符合法律规定[15]，随后成功挂牌。
三
风景名胜区经营权与用地、建设
(一) 风景名胜区经营权与用地
经营者取得风景名胜区经营权时并不当然取得风景名胜区的土地使用权，如经营项目有使用建设用地的需要（如建设游客服务中心、索道铺设、缆车车站等），经营者还须在取得经营权时一并解决经营项目用地问题。
须注意的是，《国务院办公厅关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》要求各地区、各部门不得"以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地[16]"，然而实践中亦存在风景名胜区土地出让的案例[17]。故我们倾向性认为，该规定并非禁止将风景名胜区土地出让予经营者，而是禁止将"风景名胜资源"和"风景名胜资源所涉土地"出让予经营者，以符合《风景名胜区条例》设立的有效保护、合理利用风景名胜资源的立法目的[18]。因此，经营者仍可与风景名胜区管理机构的沟通，以出让方式取得"风景名胜资源所涉土地"以外的风景名胜区土地。
具体而言，经营者通常通过以下方式取得"风景名胜资源所涉土地"以外的风景名胜区土地：就国有土地，如属于国有建设用地，经营者可通过划拨、出让、作价出资或入股等方式取得国有建设用地使用权，或通过租赁方式取得国有建设用地租赁权[19]；如属于国有农用地[20]，经营者还须在办理农用地转用审批手续后[21]，再通过前述出让等方式取得经营项目用地使用权。就集体用地，根据新修订的《土地管理法》，经营者取得集体土地使用权有两种途径：其一，通过征收程序将集体建设用地征收为国有建设用地后[22]，经营者再通过出让等方式取得国有建设用地使用权或租赁权；其二，根据《土地管理法》第六十三条[23]，符合规划用途且经登记的集体经营性建设用地，经依法履行村民会议或村民代表同意程序后，经营者通过出让、出租等方式取得土地使用权。如拟取得的集体土地是集体农用地，则应在办理农用地转用审批手续后再通过上述两种集体土地使用权取得途径取得[24]。
经营者根据前述途径取得土地使用权时，还需注意核查以下事项：第一，应核查拟取得的土地是否存在权属不清的情形，以及相邻土地使用权是否对经营权行使构成限制。如存在，则应通过与风景名胜区管理机构、国土行政管理部门沟通核实并明确权属界线，并通过与相邻土地使用权利人签订协议等方式排除相关土地使用权人可能对经营权产生的土地使用限制等，以确保经营者享有行使经营权所必要的土地使用权利；第二，应确保土地使用权的使用期限涵盖经营权的期限[25]，以避免因土地使用权早于经营权到期而影响经营权的行使。
(二) 风景名胜区的规划与建设
风景名胜区规划包括总体规划和详细规划，是由省级政府的建设主管部门和县级人民政府组织编制[26]，并分别报送有审批权的部门批准[27]。风景名胜区规划经批准和公布后，风景名胜区内的单位和个人均须遵守风景名胜区规划[28]，区内的土地利用和项目建设等也须按照规定予以开展，主要包括两点：第一，项目建设须经风景名胜区管理机构审批。如风景名胜区规划尚未经批准，任何主体不得在区内进行建设[29]；建设禁止范围以外的项目，须经风景名胜区管理机构审核并办理审批手续；国家级风景名胜区内修建缆车、索道仍须经省级风景名胜区主管部门核准[30]；第二，建设项目内容受限。建设项目应符合风景名胜区规划，不得破坏景观[31]；不得修建储存爆炸性、易燃性等物品的设施[32]；不得在核心景区[33]内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院和其他与风景名胜资源保护无关的建筑物[34]。
据此，风景名胜区内部分建设项目经风景名胜区管理机构等主管部门审批后即可实施，而部分建设项目即使经风景名胜区管理机构等主管部门审批后亦不得开展，如在核心景区建设宾馆、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的建设。否则，可能会被风景名胜区管理机构责令逐步迁出、停止违法行为、恢复原状或限期拆除、没收违法所得并处以罚款等[35]。但是，实践中亦可通过修改风景名胜区规划的方式解决前述限制，即由经营者与政府主管部门沟通，经风景名胜区规划审批部门审批[36]，将拟建设范围划出风景名胜区或风景名胜区核心景区，从而实现经营者建设目的。
四
风景名胜区经营权与融资
风景名胜区经营权包括对风景名胜资源管理权和收费权，收费权作为"旅游等服务或劳务产生的债权"，属于《物权法》和《应收账款质押登记办法》规定的应收账款[37]，可在中国人民银行征信中心登记设立质权[38]以实现融资。此外，国家相关旅游政策亦支持经营者质押旅游景区经营权，如国务院在《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》中鼓励旅游企业将收费权、经营权抵（质）押，以实现融资[39]。另外，《关于金融支持旅游业加快发展的若干意见》亦规定金融机构须探索旅游景区经营权质押和门票收入权质押业务[40]。同时，《风景名胜区条例》等风景名胜区规定亦未对风景名胜区经营权中的收费权质押做出限制性规定，故经营者可通过质押风景名胜区经营权中的收费权实现担保或融资目的。
实践中，门票经营权、客运收费权、商铺租金和索道收费权均曾作为质押客体质押，通常由银行作为质权人。如 张家界易程天下环保客运有限公司将武陵源风景名胜区门票经营权质押予张家界市武陵源区支行[41]；湖北武当山旅游股份有限公司将武当山景区旅游客运收费权、商铺租金质押予中国工商银行武当山经济开发区支行[42]。
此外，由于具有较为稳定的现金流，风景名胜区收费权还可作为资产支持证券（ABS）的基础资产以实现融资：如华山风景名胜区的《农银穗盈-建投汇景-华山景区服务费资产支持专项计划》于2017年12月20日在上海证交所提供发行服务[43]；镜泊湖风景名胜区的《镜泊湖景区2017年第一期观光车船乘坐凭证资产支持专项计划》亦于2018年1月16日在上海证券交易所提供转让服务[44]。
[注]
[1]《风景名胜区条例》第三十七条
进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。门票价格依照有关价格的法律、法规的规定执行。
风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者。
风景名胜区管理机构应当与经营者签订合同，依法确定各自的权利义务。经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。
[2]《中华人民共和国招标投标法》
第十条 招标分为公开招标和邀请招标。
公开招标，是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。
邀请招标，是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。
[3]《浙江省普陀山风景名胜区条例》
第二十五条 风景区内交通等服务项目，由普陀山风景名胜区管理委员会、普陀区人民政府根据公开、公平、公正原则，采用招标、挂牌或者随机确定等公平竞争方式确定经营者，并与经营者签定合同，依法确定各自的权利义务。
经营者应当按照规定缴纳风景名胜资源有偿使用费。
[4]《桂林漓江风景名胜区水上游览项目经营权管理办法》
第六条 桂林漓江风景名胜区管理委员会应当根据水上游览经营项目设置，采用招标、拍卖、挂牌、竞争性磋商、竞争性谈判等公平竞争的方式确定符合条件的经营者，并授予水上游览项目经营权。
未取得水上游览项目经营权的，不得在漓江风景名胜区内从事水上游览经营活动。
[5]《中华人民共和国合同法》
第二百一十四条 租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。
租赁期间届满，当事人可以续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。
[6]《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展和改革委员会等第25号）
第三条 本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
[7]《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展和改革委员会等第25号）
第六条 基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。
[8]《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第十二条 土地使用权出让最高年限按下列用途确定：
（一）居住用地七十年；
（二）工业用地五十年；
（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；
（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；
（五）综合或者其他用地五十年。
[9]《风景名胜区条例》
第三十七条 进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。门票价格依照有关价格的法律、法规的规定执行。
风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者。
风景名胜区管理机构应当与经营者签订合同，依法确定各自的权利义务。经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。
[10]《风景名胜区条例》
第三十八条 风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费，实行收支两条线管理。
风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费应当专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。具体管理办法，由国务院财政部门、价格主管部门会同国务院建设主管部门等有关部门制定。
[11]《国家发展改革委、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、国家林业局、国家旅游局、国家宗教事务局、国家文物局 关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》（发改价格〔2008〕905号）
四、完善经营管理。自本通知发布之日起，对依托国家资源的世界遗产、风景名胜区、自然保护区、森林公园、文物保护单位和景区内宗教活动场所等游览参观点，不得以门票经营权、景点开发经营权打包上市。
[12] 参见：严捷.资本市场下景区经营权的转让问题.国浩律师事务所
[13] 湖南启元律师事务所关于公司非公开发行股份购买资产的补充法律意见书（二）.9
[14] 成都文旅：补充法律意见书1.3-4；成都文旅：补充法律意见书2.2-4
[15]《丽江东八谷生态文化旅游股份有限公司公开转让说明书》.1-1-53
"东巴谷景区不在国家级和省级风景名胜区公示的名单中，不属于风景名胜区。东巴谷景区用地范围不在玉龙雪山风景名胜区规划范围内，不存在风景名胜区的景点开发经营权打包上市的情形。东巴谷景区门票价格制定经物价主管部门批复后实施，门票收入作为公司主营业务收入符合相关规定。"
[16]《国务院办公厅关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》
二、风景名胜资源属国家所有，必须依法加以保护。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地。
《国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》
（十二）严格旅游业用地供应和利用监管。严格旅游相关农用地、未利用地用途管制，未经依法批准，擅自改为建设用地的，依法追究责任。严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地。规范土地供应行为,以协议方式供应土地的，出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。严格旅游项目配套商品住宅管理，因旅游项目配套安排商品住宅要求修改土地利用总体规划、城乡规划的，不得批准。严格相关旅游设施用地改变用途管理，土地供应合同中应明确约定，整宗或部分改变用途，用于商品住宅等其他经营项目的，应由政府收回，重新依法供应。
[17] 江西省三清山风景名胜区管理委员会国有建设用地使用权出让网上挂牌公告
http://sr.jxgtt.gov.cn/sr/News.shtml?p5=99257643
龙虎山风景名胜区国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让公告
www.jxgtt.gov.cn/yt/News.shtml?p5=83125817
[18]《风景名胜区条例》
第一条 为了加强对风景名胜区的管理，有效保护和合理利用风景名胜资源，制定本条例。
[19]《中华人民共和国物权法》
第一百三十七条 设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。
工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。
严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十九条 国有土地有偿使用的方式包括：
（一）国有土地使用权出让；
（二）国有土地租赁；
（三）国有土地使用权作价出资或者入股。
《中华人民共和国城市房地产管理法》
第十三条 土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。
商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。
采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。
《中华人民共和国土地管理法》
第四条 国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第二十八条 土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。
未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。
国土资源部关于印发《规范国有土地租赁若干意见》的通知（国土资发[1999]222号）
一、严格依照《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，确定国有土地租赁的适用范围。
国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是出让方式的补充。当前应以完善国有土地出让为主，稳妥地推行国有土地租赁。
对原有建设用地，法律规定可以划拨使用的仍维持划拨，不实行有偿使用，也不实行租赁。对因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的，可以实行租赁。对于新增建设用地，重点仍应是推行和完善国有土地出让，租赁只作为出让方式的补充。对于经营性房地产开发用地，无论是利用原有建设用地，还是利用新增建设用地，都必须实行出让，不实行租赁。
[20]《中华人民共和国土地管理法》
第四条国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
[21]《中华人民共和国土地管理法》
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。
[22]《中华人民共和国土地管理法》
第四十五条为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：
（一）军事和外交需要用地的；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；
（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；
（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；
（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。
前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。
[23]《中华人民共和国土地管理法》
第六十三条 土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。
前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。
集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。
[24]《中华人民共和国土地管理法》
第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。
第四十六条 征收下列土地的，由国务院批准：
（一）永久基本农田；
（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
[25]《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第十二条 土地使用权出让最高年限按下列用途确定：
（一）居住用地七十年；
（二）工业用地五十年；
（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；
（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；
（五）综合或者其他用地五十年。
国土资源部关于印发《规范国有土地租赁若干意见》的通知（国土资发[1999]222号）
四、国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过５年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。
[26]《风景名胜区条例》
第十二条 风景名胜区规划分为总体规划和详细规划。
第十六条 国家级风景名胜区规划由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门组织编制。
省级风景名胜区规划由县级人民政府组织编制。
[27]《风景名胜区条例》
第十九条 国家级风景名胜区的总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府审查后，报国务院审批。
国家级风景名胜区的详细规划，由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门报国务院建设主管部门审批。
第二十条 省级风景名胜区的总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府审批，报国务院建设主管部门备案。
省级风景名胜区的详细规划，由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门审批。
[28]《风景名胜区条例》
第二十一条 风景名胜区规划经批准后，应当向社会公布，任何组织和个人有权查阅。
风景名胜区内的单位和个人应当遵守经批准的风景名胜区规划，服从规划管理。
风景名胜区规划未经批准的，不得在风景名胜区内进行各类建设活动。
[29]《风景名胜区条例》
第二十一条 风景名胜区规划经批准后，应当向社会公布，任何组织和个人有权查阅。
风景名胜区内的单位和个人应当遵守经批准的风景名胜区规划，服从规划管理。
风景名胜区规划未经批准的，不得在风景名胜区内进行各类建设活动。
[30]《风景名胜区条例》
第二十八条 在风景名胜区内从事本条例第二十六条、第二十七条禁止范围以外的建设活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定办理审批手续。
在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门核准。
[31]《风景名胜区条例》
第三十条 风景名胜区内的建设项目应当符合风景名胜区规划，并与景观相协调，不得破坏景观、污染环境、妨碍游览。
在风景名胜区内进行建设活动的，建设单位、施工单位应当制定污染防治和水土保持方案，并采取有效措施，保护好周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌。
[32]《风景名胜区条例》
第二十六条 在风景名胜区内禁止进行下列活动：
（一）开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动；
（二）修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施；
（三）在景物或者设施上刻划、涂污；
（四）乱扔垃圾。
[33]《建设部关于做好国家重点风景名胜区核心景区划定与保护工作的通知》（建城[2003]77号）
三、科学划定核心景区范围。要依据风景名胜资源性质、特点和管理条件，科学界定风景名胜区核心景区的范围，作为编制风景名胜区规划的强制性内容和景区保护和管理的依据。总体规划正在编制或修编的，可以结合总体规划编制或修编同时进行。风景名胜区总体规划已经批准的，总体规划确定的风景名胜区内生态保护区、自然景观保护区、史迹保护区等相关区域，应当划为核心保护区。
[34]《风景名胜区条例》
第二十七条 禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。
《建设部关于做好国家重点风景名胜区核心景区划定与保护工作的通知》（建城[2003]77号）
六、要确定核心景区保护重点和保护措施。在核心景区内严格禁止与资源保护无关的各种工程建设，严格限制建设各类建筑物、构筑物。符合规划要求的建设项目，要严格按照规定的程序进行报批；手续不全的，不得组织实施。
[35]《风景名胜区条例》
第二十七条 禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。
第四十条 违反本条例的规定，有下列行为之一的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，并处50万元以上100万元以下的罚款：
（一）在风景名胜区内进行开山、采石、开矿等破坏景观、植被、地形地貌的活动的；
（二）在风景名胜区内修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施的；
（三）在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物的。
县级以上地方人民政府及其有关主管部门批准实施本条第一款规定的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
[36]《风景名胜区条例》
第十九条 国家级风景名胜区的总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府审查后，报国务院审批。
国家级风景名胜区的详细规划，由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门报国务院建设主管部门审批。
第二十条 省级风景名胜区的总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府审批，报国务院建设主管部门备案。
省级风景名胜区的详细规划，由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门审批。
第二十二条 经批准的风景名胜区规划不得擅自修改。确需对风景名胜区总体规划中的风景名胜区范围、性质、保护目标、生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度以及风景名胜区的功能结构、空间布局、游客容量进行修改的，应当报原审批机关批准；对其他内容进行修改的，应当报原审批机关备案。
风景名胜区详细规划确需修改的，应当报原审批机关批准。
政府或者政府部门修改风景名胜区规划对公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当依法给予补偿。
[37] 《中华人民共和国物权法》
第二百二十三条 债务人或者第三人有权处分的下列权利可以出质：
（一）汇票、支票、本票；
（二）债券、存款单；
（三）仓单、提单；
（四）可以转让的基金份额、股权；
（五）可以转让的注册商标专用权、专利权、著作权等知识产权中的财产权；
（六）应收账款；
（七）法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利。
《应收账款质押登记办法》
第二条 本办法所称应收账款是指权利人因提供一定的货物、服务或设施而获得的要求义务人付款的权利以及依法享有的其他付款请求权，包括现有的和未来的金钱债权，但不包括因票据或其他有价证券而产生的付款请求权，以及法律、行政法规禁止转让的付款请求权。
本办法所称的应收账款包括下列权利：
（一）销售、出租产生的债权，包括销售货物，供应水、电、气、暖，知识产权的许可使用，出租动产或不动产等；
（二）提供医疗、教育、旅游等服务或劳务产生的债权；
（三）能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业项目收益权；
（四）提供贷款或其他信用活动产生的债权；
（五）其他以合同为基础的具有金钱给付内容的债权。
[38]《中华人民共和国物权法》
第二百二十八条 以应收账款出质的，当事人应当订立书面合同。质权自信贷征信机构办理出质登记时设立。
应收账款出质后，不得转让，但经出质人与质权人协商同意的除外。出质人转让应收账款所得的价款，应当向质权人提前清偿债务或者提存。
《应收账款质押登记办法》
第四条 中国人民银行征信中心（以下简称征信中心）是应收账款质押的登记机构。
征信中心建立基于互联网的登记公示系统(以下简称登记公示系统)，办理应收账款质押登记，并为社会公众提供查询服务。
[39]《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发[2015]62号）
（二十六）拓展旅游企业融资渠道。支持符合条件的旅游企业上市，鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续原则加大对旅游企业的信贷支持。积极发展旅游投资项目资产证券化产品，推进旅游项目产权与经营权交易平台建设。积极引导预期收益好、品牌认可度高的旅游企业探索通过相关收费权、经营权抵（质）押等方式融资筹资。鼓励旅游装备出口，加大对大型旅游装备出口的信贷支持。
[40]《中国人民银行发展改革委 旅游局 银监会 证监会 保监会 外汇局关于金融支持旅游业加快发展的若干意见
（银发[2012]32号）
（三）创新发展符合旅游业特点的信贷产品和模式。鼓励金融机构在依法合规、风险可控和符合国家产业政策的基础上，探索开展旅游景区经营权质押和门票收入权质押业务，积极开展旅游企业建设用地使用权抵押、林权抵押等抵质押贷款业务。加快完善各项资产和权益的抵质押登记和评估工作。针对旅游企业财务特点，积极为旅游企业提供固定资产贷款、项目融资贷款、流动资金贷款、融资租赁、票据贴现、资金结算、现金管理等综合金融服务。
[41] 张家界易程天下环保客运有限公司将武陵源风景名胜区门票经营权质押予张家界市武陵源区支行。
《张家界收购景区客运服务关联交易报告书》.43
[42] 湖北武当山旅游股份有限公司将武当山景区旅游客运收费权质押予中国工商银行武当山经济开发区支行，将武当山景区环保车队的车票收入质押予中国银行十堰分行。
《武当旅游：公开转让说明书》.202
湖北武当山旅游股份有限公司将商铺租金质押予中国工商银行武当山经济开发区支行。
《武当旅游：公开转让说明书》.203
[43]《农银穗盈-建投汇景-华山景区服务费资产支持专项计划在上海证券交易所挂牌转让的公告》
[44]《镜泊湖景区2017年第一期观光车船乘坐凭证资产支持专项计划挂牌转让公告书》
