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行政机关针对履责申请作出的信访答复可诉吗？
行政机关针对履责申请作出的信访答复可诉吗？
一
案情介绍
投资人从银行购买了一款股权投资类理财产品，其向银监局投诉银行没有对理财产品进行信息披露，要求银监局责令银行披露：1、理财产品所投资的股票交易详情，包括股权卖出时间、卖出股数、转让价格、受让人等信息；2、理财产品自身存续时间、管理费及投资顾问的业绩提成。银监局对投资人的投诉以信访答复的形式作出回复，回复内容为：1、理财产品所投资的股票的情况由银行所委托的第三方投资顾问掌握，且属于第三方的商业秘密，不应披露；2、理财产品自身的相关信息应予披露，并责令银行披露。投资人不服银监局作出的信访答复，向法院提起行政诉讼。银监局答辩称，其作出的答复为信访答复，不属于法院的受案范围。
二
信访处理行为不可诉
银监局的答辩能否成立呢？要厘清这个问题，我们必须首先了解什么是信访。根据《信访条例》第二条的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。由于信访事项一般都是当事人对原已作出的行政行为不服，而向有关部门申诉，信访答复则是行政机关以书面形式作出的解释、说明，应属一种单纯的回复行为，并不创设新的权利义务，因此信访答复对当事人的权益不产生实际影响，应属不可诉的行为。不服信访答复的，根据《信访条例》的规定，只能请求原办理机关的上一级行政机关申请复查，对复查意见不服，只能向复查机关的上一级行政机关申请复核。
《最高人民法院关于不服信访工作机构依据<信访条例>处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》〔（2005）行立他字第4号〕明确了对信访事项的处理行为不可诉，该复函第二条规定，对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（九）项亦明确，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
三
申请人要求行政机关履行法定职责，保护其人身权、财产权，行政机关以信访答复处理，申请人不服的，可以提起行政诉讼
我们注意到，《行政诉讼法》第十二条第（六）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，申请人提起行政诉讼的，属于法院的受案范围。在实践中，申请人向行政机关提出投诉，要求行政机关查处被监管对象的违法行为，行政机关往往将该类投诉归入信访事项，按照信访程序处理，作出信访答复。当申请人不服该答复提起行政诉讼后，行政机关又往往以信访答复不属于行政诉讼受案范围为由，要求法院驳回起诉，造成投诉人的权益无法得到保护。
对此，《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答》第1条明确：……公民、法人或者其他组织申请政府职能部门履行法定职责，保护其合法权益，行政机关以信访答复处理的，当事人不服的，可以提起行政诉讼。也就是说，如果申请人提出的投诉系履职申请，尽管行政机关以信访答复形式做出回复，也应属于行政诉讼的受案范围，法院应对案件进行实体审理。
四
如何区分申请人提出的是履责申请还是信访
那么该如何区分申请人提出的是信访请求，还是履责请求呢？这个问题也是行政机关在工作中遇到的难点问题。对此，应审查行政机关对于申请人反映的事项是否负有监管查处的法定职责。确定行政机关是否负有法定职责的依据通常为各行政机关的三定方案、法律、行政法规，规章及规范性文件等规定。如果根据三定方案、法律、行政法规、规章等文件，行政机关具有对投诉事项进行监管的法定职责，则申请人提出的应为履职申请，若不具有相应法定职责，应为信访请求。
以本案为例，申请人投诉银行没有对理财产品进行信息披露，要求银监局责令银行披露，要确定此为信访还是履责申请，需首先确定银监局对银行就理财产品的披露情况是否具有监管的法定职责。对此，《中华人民共和国银行业监督管理法》第三十六条规定，银行业监督管理机构应责令银行业金融机构按照规定，如实向社会公众披露相关信息；第四十五条规定，银行金融业机构未按照规定进行信息披露的，由国务院银行监督管理机构责令改正，并处以相应的罚款。同时，中国银行业监督管理委员会制定的规章《商业银行理财产品销售办法》第二十二条规定，商业银行应当按照销售文件约定及时、准确地进行信息披露；产品结束或终止时的信息披露内容应当包括但不限于实际投资资产种类、投资品种、投资比例、销售费、托管费、投资管理费和客户收益等。理财产品未达到预期收益的，应当详细披露相关信息；第七十四条规定，商业银行违反本办法规定开展理财产品销售的，中国银监会或其派出机构可以区别不同情形，采取相应的监管措施。根据上述法律和规章的规定，可认定银监局对银行理财产品的信息披露具有监督管理的法定职责。
本案中，投资人投诉要求银行公开理财产品的相关信息，按照《中华人民共和国银行业监督管理法》和《商业银行理财产品销售办法》规定，银监局应针对投资人投诉要求公开涉案的信息事项依法履行法定的监管职责，予以受理、立案并进行调查，作出书面答复。银监局就投资人的投诉进行审核调查，以信访答复的形式答复投资人，在形式上虽不属于行政诉讼范围，实质上是依法在履行法定职责，在内容上应属于行政诉讼审查的范围。最终法院认定，银监局作出的信访答复应属于法院行政诉讼的审查范围。
五
行政机关按照信访程序处理履责申请是否合法
法院对行政行为合法性审查的一个重要方面是对行政行为的程序是否合法进行审查。《信访条例》对信访处理程序作出了详细规定，行政机关应当自收到信访事项之日起１５日内书面告知信访人是否受理，自受理之日起６０日内办结并向信访人作出答复。那么履责申请并非信访，以信访程序处理履责申请是否构成程序违法呢？这个问题在实践中也经常会引起争议。
我们认为，对此问题应具体问题具体分析。当法律法规或规范性文件等对处理履责申请的程作出特别规定的情况下，行政机关应当适用该特别程序，而不能适用信访程序，否则即应认定程序违法。若法律法规或规范性文件等对处理履责申请未作出特别的规定，行政机关可以适用信访程序办理，只要行政机关恰当履行了监管职责，即不宜认定适用程序错误。
以本案为例，一审法院认为银监局具有对投资人投诉事项的监管职责，适用《信访条例》属于适用法律错误，撤销了银监局作出的信访答复。而二审法院认为法律法规等对银监局办理投诉并无特别程序规定，在银监局已恰当履责的情况下，一审法院以银监局适用《信访条例》作出处理，适用法律错误为由，撤销信访答复书不当，撤销了一审判决书，驳回了投诉人的全部诉讼请求。从该案例可以看出，在司法实践中，法院通常也是按照这一原则来审判的。
综上，行政机关作出的信访答复并非一律不可诉，在行政机关对申请人投诉事项具有监管的法定职责的情况下，行政机关以信访答复形式回复的，该信访答复应属于行政诉讼范围。在法律法规等对行政机关办理履责申请无特别程序规定的情况下，行政机关可以适用信访程序处理履责申请。
The End
