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新规速览 | 房地产行业反洗钱新规解析
新规速览 | 房地产行业反洗钱新规解析
前言
自《反洗钱法》颁布以来，我国已经陆续就反洗钱与反恐怖融资（以下简称"反洗钱"）颁布了多项规定，也屡次提及加强房地产领域反洗钱监管力度，但一直没有出台针对房地产行业反洗钱义务的专项规定。笔者曾在《刍议非银行机构反洗钱和反恐怖融资内控制度建立的必要性及可行性》《如何正确认识反洗钱义务》等文章中也指出，房地产行业本身为世界范围内洗钱重灾区，且基于行业和业务特性，较多房地产行业的企业未能采取有效的反洗钱监控手段，现状亟待改善。
2020年10月19日，中国人民银行营业管理部发布了《关于<北京地区房地产行业反洗钱和反恐怖融资工作暂行办法>公开征求意见的公告》（以下简称"《暂行办法》"），《暂行办法》对北京地区房地产开发企业、房地产中介机构（以下统称"义务机构"）应履行的反洗钱义务作出规定，并针对房地产行业的特性，在客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存、大额交易报告、可疑交易报告等方面提出了更为具体和严格的要求。
就此，笔者将结合目前已出台法规、反洗钱业务经验对《暂行办法》重要条款进行梳理与分析，为北京地区房地产行业的企业开展反洗钱工作提供一定的参考，也请关注，目前《暂行办法》仅为征求意见稿，不排除未来正式文件条款与该版《暂行办法》有较大差异的可能。
一、全文章节分布
本次发布的《暂行办法》共五章三十三条，内容上基本涵盖了《反洗钱法》规定的义务机构须履行的各项义务。
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章节及条款 |
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第一章 总则 |
第1条-第9条 |
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第二章 客户身份识别 |
第10条-第20条 |
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第三章 客户身份资料和交易记录保存 |
第21条-第24条 |
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第四章 大额和可疑交易报告 |
第25条-第31条 |
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第五章 附则 |
第32条-第33条 |
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二、总则
《暂行办法》第一章"总则"共9条，主要对适用范围、反洗钱义务、责任主体、主管部门及职责、保密义务、反洗钱培训与宣传等方面进行了概括性的规定。
（一）适用范围
第二条 本办法适用于北京地区房地产开发企业、房地产中介机构履行反洗钱和反恐怖融资义务，中国人民银行营业管理部、北京市住房和城乡建设委员会开展日常监管工作。
第三条 房地产开发企业、房地产中介机构在销售房屋、提供经纪等相关服务时，应当建立反洗钱和反恐怖融资内部控制制度，履行客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存、大额和可疑交易报告等义务。
我们理解，考虑到房地产的行业特性，房地产开发企业一般均设立在项目所在地，房地产中介机构主要承担其营业地范围的中介居间业务，因此该规定旨在覆盖北京地区的全部房地产项目。
不过，实践中，在主体方面，房地产项目中均会设立一个到多个项目公司具体开发经营，而项目公司很可能由多家房地产开发集团公司参股。在经营方面，除商品房预售、现售、存量房销售外，还存在定制开发、合作开发、以租代售、结构化产品、抵押权实现等导致房地产项目权属直接或间接发生变化的模式。监管部门将对相关主体（比如对于集团性房地产开发企业，是否仅在集团层面落实相关义务并可覆盖分支机构的全部房地产项目即可）、经营行为（比如是否仅对需网签的销售行为进行规制）以何种方式实施监管，如何具体认定上述适用范围仍待监管部门进一步解释说明。
（二）主管部门
第五条 中国人民银行营业管理部发现涉及房地产行业的可疑交易活动，需要调查核实的，可以向房地产开发企业、房地产中介机构进行反洗钱调查，房地产开发企业、房地产中介机构应当依法协助、配合，如实提供有关文件和资料。
第六条 中国人民银行是国务院反洗钱行政主管部门。中国人民银行营业管理部在中国人民银行授权范围内，北京市住房和城乡建设委员会在其职权范围内，均可对辖区内义务机构履行反洗钱义务的情况进行监督、检查。房地产开发企业、房地产中介机构应当积极配合中国人民银行营业管理部、北京市住房和城乡建设委员会的监督检查，如实提供有关文件和资料，并对文件和资料的真实性、准确性和完整性负责。
《暂行办法》明确了北京市住建委独立开展反洗钱监督检查的地位，这与目前中国人民银行的监管思路一致[1]。
并且，《暂行办法》明确中国人民银行营业管理部（即反洗钱监管部门）可对义务机构进行反洗钱调查、监督、检查，北京市住建委也可对辖区内义务机构履行反洗钱义务的情况进行监督、检查。这一规定也意味着义务机构需要同时接受两个主管部门的监督，其面临的反洗钱工作压力也将随之增加。
（三）责任主体
第四条 房地产开发企业、房地产中介机构应指定内设机构负责反洗钱和反恐怖融资工作，监督并促进反洗钱内部控制制度的有效实施，督促员工识别、分析和上报可疑交易，并对是否涉嫌可疑交易进行指导。
房地产开发企业、房地产中介机构直接负责反洗钱工作的董事、高级管理人员和其他直接责任人员未按规定履行反洗钱职责的，需依法承担法律责任。
《暂行办法》明确义务机构须设立内设机构负责反洗钱工作，并须明确负责反洗钱工作的董事、高级管理人员。由于目前的房地产开发企业中多数未设立反洗钱岗与反洗钱内设机构，《暂行办法》出台后将对房地产开发企业及房地产中介机构的反洗钱岗位设立、制度建立与有效性提出要求。
三、客户身份识别（KYC）
客户身份识别是反洗钱工作开展的关键环节，《暂行办法》第二章"客户身份识别"共11条，主要对客户身份识别的各项要求作出具体规定。
（一）基本原则
第十条 房地产开发企业、房地产中介机构在销售房屋、提供经纪等相关服务时，应当勤勉尽责，遵循"了解你的客户"的原则，针对具有不同洗钱或者恐怖融资风险特征的客户、业务关系或者交易，采取相应的措施，了解客户及其交易目的和交易性质，了解非自然人客户的法定代表人或单位负责人、实际控制人。
第十一条 房地产开发企业、房地产中介机构应当对其分支机构执行客户身份识别制度的情况进行监督管理。房地产开发企业、房地产中介机构总部、集团总部应对客户身份识别作出统一要求。
《暂行办法》第十条概括了义务机构在客户身份识别时所应遵守的原则，以及需要了解的具体内容，包括客户、受益所有人（即非自然人客户的法定代表人或单位负责人、实际控制人）、交易目的、交易性质。值得注意的是，《暂行办法》参照了此前金融机构客户身份识别相关规定，要求义务机构总部或集团总部对客户身份识别作出统一要求，并要求义务机构对其分支机构的客户身份识别制度的情况进行监督管理。但文件中并未对分支机构作出进一步解释说明，在联合体拿地、合作开发越发普遍的如今，各合作方间如何分配反洗钱义务也将是需解决的问题之一。
（二）身份识别具体规定
1. 身份识别表
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房地产开发企业销售房屋 （自然人购房身份识别表） |
房地产开发企业销售房屋（非自然人购房身份识别表） |
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房地产中介机构提供服务 （自然人购房身份识别表、 自然人售房身份识别表） |
房地产中介机构提供服务（非自然人购房身份识别表、非自然人售房身份识别表） |
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《暂行办法》第十二条、第十三条、第十四条以及附件1-附件4具体规定了义务机构进行客户身份识别时所需要了解的信息类型、方式等。《暂行办法》将义务机构的身份识别具体分成了四种情况予以规定，并在附件中列明了义务机构应当要求客户填写的"身份识别表"，以便义务机构进一步明确应当搜集、关注的客户身份信息。
2. 具体识别项目
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区分事项 |
具体规定 |
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业务类型 |
房地产开发企业销售房屋时，需要对买受人的身份进行识别；房地产中介机构提供经纪等相关服务时，需要同时对买受人与出卖人的身份进行识别。 |
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客户类型（自然人及非自然人） |
共同点：均应识别客户的基本身份信息以及购房、售房目的，包括但不限于姓名、证件类型、证件号码等，并要求购房人明确资金来源及金额； |
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不同点：就非自然人客户，义务机构须进一步了解、确认并核实受益所有人的信息，包括法定代表人或单位负责人、实际控制人，可以使用的手段包括但不限于通过向客户询问、查询公开信息、要求客户提供证明材料、委托有关机构调查等。 |
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《暂行办法》针对不同的义务机构、客户类型（自然人与非自然人）等对其识别义务进行了区分性规定，需要注意的是，义务机构的客户身份识别义务并非仅做表面核实即可，义务机构应持续关注客户是否存在异常活动或异常行为，如有需要，应通过要求客户补充身份资料、回访客户、实地查访等措施再次识别客户身份。不过，《暂行办法》也赋予义务机构向公安、工商行政管理等部门核实的权利，但在实践中是否可予以落实，公安、工商行政管理部门能否提供协助也尚待观望。
（三）风险等级划分
第十五条 房地产开发企业、房地产中介机构在与客户签订房屋买卖合同、经纪服务合同到客户完成网签备案期间，应按照客户的特点，并考虑地域、业务、行业、客户是否为国内、外国政要等因素，至少将客户划分为高风险、低风险两个风险等级。对洗钱和恐怖融资风险较高的客户，应当采取与风险相称的客户身份识别措施，包括但不限于：
（一）进一步获取客户及其法定代表人或单位负责人、实际控制人身份信息。
（二）进一步获取客户购房或售房目的的相关信息，深入了解客户经营活动状况、财产或资金来源。
（三）为客户办理业务时，需经高级管理层批准或授权。
第十六条 房地产开发企业、房地产中介机构在销售房屋、提供经纪等相关服务时，可以参考下列风险评估指标为客户划分风险等级：
（一）客户的信息公开程度。
（二）客户所持身份证件或身份证明文件的种类。
（三）非自然人客户的股权或控制权结构复杂程度。
（四）涉及客户的风险提示信息或权威媒体报道信息。
（五）自然人客户年龄、职业。
（六）客户配合身份识别工作的程度。
（七）客户的国籍、住所、注册地址、经营地址与洗钱及其他犯罪活动的关联度。
（八）是否使用现金支付购房款。
（九）是否存在代理交易。
（十）客户是否属于国家公职人员等与职务犯罪关联性较强的行业。
（十一）客户或其亲属、关系密切人等是否属于国内政要、外国政要等与特定洗钱风险关联性较强的行业。
（十二）客户是否从事废品收购、旅游、餐饮、零售、艺术品收藏、拍卖、娱乐场所、采矿、拆迁、网贷、影视娱乐等行业。
（十三）客户是否短时间内频繁买卖房屋。
（十四）其他可以参考的风险评估指标。
按照《暂行办法》要求，义务机构自与客户签订相关合同至客户完成网签备案期间为风险评估期间，且根据我们理解，应在该期间内完成客户身份识别。且《暂行办法》对风险等级提供了基础判断标准，包括考虑其"地域、业务、行业、职业（国内、外国政要）等"，而对于高风险客户，需深入了解客户及其资金来源情况，且需公司高管批准（因此如发生违规问题，高管将难以推卸责任）。但《暂行办法》没有明确在何种情况下可以采用简化的尽职调查，如正式稿与现行规定保持一致的话，则将对义务机构提出比较高的客户身份识别要求。
此外，《暂行办法》特别列举了多项具有行业特点的风险评估指标参考因素，这一点与金融行业反洗钱规定要求有所差异，也因该等指标参考因素之复杂、具体，一旦正式稿出台，也将给义务机构带来不小的工作挑战。
（四）委托第三方主体识别客户身份
对于实践中常见的由房地产开发企业委托房地产中介机构进行售房，及义务机构委托第三方进行客户身份识别情况下的义务责任划分，《暂行办法》也作出了相关要求：
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委托方 |
被委托方 |
前提条件 |
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房地产开发企业 |
房地产中介机构 |
1. 应在委托协议中明确双方在识别客户身份方面的职责； 2. 被委托销售房屋的房地产中介机构采取的客户身份识别措施符合反洗钱法律、行政法规和本办法的要求； 3. 房地产开发企业能够有效获得并保存客户身份资料信息。 |
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房地产开发企业及房地产中介机构 |
第三方主体 |
1. 第三方按反洗钱法律、行政法规和《暂行办法》的要求，采取了客户身份识别和身份资料保存的必要措施； 2. 第三方为本房地产开发企业、房地产中介机构提供客户信息，不存在法律制度、技术等方面的障碍； 3. 委托方在办理业务时，能立即获得第三方提供的客户信息，必要时可以从第三方获得客户的有效身份证件、身份证明文件。 |
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《暂行办法》为房地产行业的企业委托其他方（包括房地产中介机构、律师事务所等第三方机构）提供反洗钱客户身份识别服务提供了规定依据，但需关注的，根据《暂行办法》及其他反洗钱法规，即使客户身份识别可以委托第三方进行，义务机构仍需按照规定要求履行其他义务。
（五）代理关系
第十八条 房地产开发企业、房地产中介机构应采取合理方式确认代理关系的存在，在按照本办法有关要求对被代理人采取客户身份识别措施时，应当核对代理人的有效身份证件或者身份证明文件，登记代理人的姓名或者名称、联系方式、身份证件或者身份证明文件的种类、号码，填写自然人、非自然人购房、售房身份识别表（见附件1-4）。
代理关系是义务机构进行客户身份识别中的重点，如《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》中对金融机构识别代理人身份作出相关规定要求。《暂行办法》的规定与之类似，即义务机构应采取合理方式确认代理关系存在，并对代理人的相关信息进行核对及登记。为督促义务机构加强对代理关系的关注，《暂行办法》附件列明的自然人、非自然人购房、售房身份识别表中亦要求客户对代理人相关信息予以填写。
四、客户身份资料和交易记录保存
《暂行办法》对客户身份资料及交易记录保存的规定相对较为简单，义务机构主要需要关注以下要点：
（一）保存范围
第二十一条 房地产开发企业、房地产中介机构应当妥善保存客户身份和交易相关资料。保存的资料包括记载客户身份信息、反映房地产开发企业、房地产中介机构开展客户身份识别工作情况以及房地产交易环节中的各种记录和资料，例如身份证、户口簿、结婚证等身份证明文件的复印件或影印件、房屋买卖网签协议副本、未体现在网签协议文件中的交易附加条款、房地产经纪服务合同以及其他可能获得的资料。
《暂行办法》针对房地产销售环节的交易记录保存作出了具体要求，除传统的身份证、户口簿、房屋买卖网签协议副本等文件外，还包括"未体现在网签协议文件中的交易附加条款、房地产经纪服务合同"等。房地产交易基于其交易体量、交易双方情况、政策法规要求等，实践中可能会比较复杂，所涉资料文件会比《暂行办法》列明文件更多。对于义务机构而言，保存全部资料文件是必要要求，这一规定也对解决相关房地产合同争议有一定的积极作用。
（二）保存时间
第二十二条 房地产开发企业、房地产中介机构应在房地产交易结束后，将上述资料至少保存5年。如客户身份和交易资料涉及正在被反洗钱调查的可疑交易活动或涉及监管活动，应将其保存至反洗钱调查和监管活动结束。
法律、行政法规和其他规章对客户身份和交易资料有更长保存期限要求的，遵守其规定。
《暂行办法》规定与《反洗钱法》及相关规定基本保持一致。
五、大额和可疑交易报告
《暂行办法》参照了《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》中的相关规定，进一步明确义务机构履行大额和可疑交易报告义务的相关标准及要求。
（一）大额交易的识别标准
第二十八条 ……当日现金交易单笔或者累计达到人民币5万元以上，应在交易发生之日起5个工作日内向中国反洗钱监测分析中心报送大额交易报告。
与金融机构相关规定不同，《暂行办法》并未对自然人、非自然人客户进行区分，统一规定为当日现金交易单笔或者累计达到人民币5万元以上属于大额交易，与此前《关于北京地区房地产开发企业房地产经纪机构履行反洗钱义务的通知》的规定保持了一致，不过此前规定的报告主体为商业银行，而《暂行办法》规定义务机构直接具备报告义务。对于房地产交易而言（尤其对于北京地区），其资金体量一般都较大，而《暂行办法》仅对现金交易作出大额交易报告要求，在笔者看来，目前所做规定更像是现金交易报告要求而非大额交易报告要求。
（二）可疑交易监测
第二十六条 房地产开发企业、房地产中介机构应当制定可疑交易监测标准，定期对交易监测标准进行评估，并根据评估结果完善交易监测标准，同时向中国人民银行营业管理部报备。
第二十七条 房地产开发企业、房地产中介机构应当对通过交易监测标准筛选出的交易进行人工分析、识别，并记录分析过程；不作为可疑交易报告的，应当记录分析排除的合理理由；确认为可疑交易的，应当在可疑交易报告理由中完整记录对客户身份特征、交易特征或行为特征的分析过程。
《暂行办法》规定义务机构须制定可疑交易监测标准，并定期进行评估及完善，同时应当向中国人民银行营业管理部报备。且规定明确必须对检测筛选出的交易进行人工分析识别，并记录过程，这意味着义务机构须加强对工作人员的反洗钱培训或咨询第三方机构，以对可疑交易进行分析及摸排。
（三）可疑交易监测标准
1. 自然人客户购买或出售的房产价值，与客户职业、家庭收入明显不符。
2. 非自然人客户购买或出售的房产价值，与公司规模、财务状况明显不符。
3. 自然人客户买房过程中，将一笔大额交易拆分成多笔人民币50万以下（不含50万）的交易，并从多张不同银行的银行卡支付，且无合理理由。
4. 非自然人客户买房过程中，将一笔大额交易拆分成多笔人民币200万以下（不含200万）的交易，并从多个不同银行的账户支付，且无合理理由。
5. 拒绝通过银行转账的方式，试图直接以大额现金支付房款和相关经纪服务费用，且不能合理解释现金支付原因。
6. 在房屋买卖过程中，发现房屋的实际控制人与买受人或出卖人不一致的。
7. 没有合理的原因，在支付购房款时，试图使用他人银行账户支付；售卖个人房产时，要求将交易资金转入他人银行账户。
8. 购买并办理相关手续的过程中，突然提出变更买受人姓名，且无合理理由。
9. 以明显高于市场价格或明显低于市场价格买卖房产，且无合理理由。
10. 没有合理的原因，同一套房屋一年内进行多次交易，或者同一套房屋多年内进行连续交易。
11. 短期内频繁买卖房屋，且无合理理由。
12. 有合理理由怀疑买受人或出卖人与中国政府、联合国安理会、其他国际组织、其他国家（地区）发布的且得到我国承认的反洗钱和反恐怖融资监控名单相关的。
13. 房屋买卖过程中，发现其他异常情形，经分析认为涉嫌洗钱等犯罪的。
值得注意的是，该等参考标准中，多数标准需要义务机构结合交易的具体情况，例如房屋价值、交易价格、交易方式、资金来源、交易频次等予以判断，第12项则需要义务机构对相关的监控名单予以筛选。我们理解，除中国政府发布的监控名单，其余主体发布的名单须同时满足"我国承认"这一前提，包括公安部公布的恐怖主义名单、红色通缉令名单，联合国安理会对塔利班制裁名单、联合国安理会对"伊斯兰国"和基地组织制裁名单、FATF高风险地区和非合作司法管辖区名单等。
（四）大额和可疑交易报告
第二十九条 房地产开发企业、房地产中介机构应按照大额交易和可疑交易报告要素要求，提供真实、完整、准确的交易信息，制作大额交易和可疑交易报告的电子文件。具体的报告格式和填报要求、补正期限由中国人民银行另行规定。
第三十条 既属于大额交易又属于可疑交易的交易，房地产开发企业、房地产中介机构应当分别提交大额交易和可疑交易报告。
第三十一条 可疑交易符合下列情形之一的，房地产开发企业、房地产中介机构应当在向中国反洗钱监测分析中心提交可疑交易报告的同时，以书面形式向中国人民银行营业管理部报告，并配合反洗钱调查：
（一）明显涉嫌洗钱、恐怖融资等犯罪活动的。
（二）严重危害国家安全或者影响社会稳定的。
（三）其他情节严重或者情况紧急的情形。
目前房地产行业的大额和可疑交易报告要求与金融行业规定相比过于简单笼统，没有对报告要素、内容及基础格式等提出要求。我们理解，结合监管情况，相关具体规定很可能在《暂行办法》正式出台时或其后不久便会正式发布。
六、责任与处罚
《暂行办法》中仅规定义务机构中直接负责反洗钱工作的董事、高级管理人员和其他直接责任人员未按规定履行反洗钱职责的，需承担相应的法律责任，但并未就此做过多解释说明。
结合反洗钱法律法规及行业实际处罚情况及《暂行办法》起草说明，我们理解，参照《反洗钱法》等相关规定，如义务机构未能有效履行客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存、大额交易报告或者可疑交易报告等反洗钱义务，义务机构可能面临责令限期改正、罚款的行政处罚，情节特别严重的，可能会被责令停业整顿、吊销经营许可证。而其直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员，可能面临罚款、纪律处分、取消任职资格、禁止从业等处罚。按照既往监管思路，未来对房地产开发企业及房地产中介机构的单位、个人双罚制可能将成为常态。
结语
本《暂行办法》征求意见稿内容丰富、规定明确，且在文件出台前已向北京地区相关义务机构征求了意见，可以看出，如监管部门切实重视房地产领域反洗钱工作，以目前的条款要求，将对北京地区房地产开发企业及房地产中介机构带来不小的挑战。基于篇幅问题，本文仅对该文件条款进行简单解析，未附我们的条款调整建议，我们将结合上文意见向监管部门提供部分条款建议，希望可以反映在未来的正式稿里。
[注]
[1] 注：2017年《关于北京地区房地产开发企业房地产经纪机构履行反洗钱义务的通知》（银管发〔2017〕99号）中仅规定中国人民银行营业管理部将会同北京市住建委，对义务机构履行反洗钱义务情况进行监督检查。
