跨境电子商务（以下简称"跨境电商"）属于国际性商业活动，其交易主体分属在两个甚至更多不同的关税区，通过跨境电子商务平台达成交易、进行支付结算，并通过跨境物流送达商品以完成交易。作为顺应信息经济发展的产物，跨境电商改变了传统的面对面交易和纸质文件交流模式，交易流程趋于无纸化与数字化。而通过互联网进行信息传输与共享则更是造就了跨境电商的实时性与交互性。随着数据与信息交换标准化进程的不断推进，跨境电商正在逐步消除国别与地区的限制，开放性与无地域性亦已成为跨境电商的特点。

近年来，作为外贸新业态的跨境电商持续保持蓬勃发展的态势，2019年中国通过海关跨境电子商务管理平台进出口达到1862.1亿元，较2018年增长38.3%。[1]自2015年在杭州试点设立首个跨境电子商务综合试验区以来，中国通过先后五批次已共计在105座城市设立跨境电子商务综合试验区，引导跨境电商在全国范围的有序发展。从试点到普惠，均体现了国家政策对跨境电商行业的利好。此外，《电子商务法》所释放的促进跨境电商发展的积极信号，亦表明政府及立法机构对跨境电商的基本态度。

跨境电商作为一种"互联网+"时代下，传统贸易模式与互联网产业创新结合而发展出来的一种新业态、新模式，牵涉海关、外汇管理局、市场监督管理局、央行等诸多行政主管部门，亦涉及不同国家的法律适用和国家主权利益的维护。有据于此，本文将着重关注跨境电商零售进口之海关监管问题，并为相关参与企业提供相应的合规建议。

目前而言，中国的跨境电商零售进口，主要是指境内消费者通过跨境电商第三方平台经营者（以下简称"跨境电商平台"）从境外的跨境电商进口经营者（以下简称"跨境电商企业"）处购买商品，并通过"直购进口"（海关监管代码9610[2]）或"网购保税进口"（海关监管代码1210[3]）运递入境的消费行为。 

中国的跨境电商零售进口政策自2012年实施至今已逾8年，从萌芽探索步入成熟实践，大致可分为如下几个阶段：（1）试点探索阶段（2012.12-2016.04）；（2）"四八"新政阶段（2016.04-2016.05）；（3）过渡期阶段（2016.05-2018.12）；（4）现行政策阶段（2019.01至今）。

第一，试点探索阶段。以2012年12月海关总署和国家发改委批准首批五个试点城市（郑州、上海、重庆、杭州、宁波）作为起点，再到2015年3月，杭州设立首个跨境电子商务综合试验区，试点探索阶段内，海关总署推出了"直购进口"和"网购保税进口"两大海关监管模式，并着手推行订单、支付单、物流单的"三单印证比对"工作[4]。同期，国家外汇管理局[5]、原国家质检总局[6]亦出台了相应的试点政策，支持跨境电商进口发展。在税收层面，本阶段内跨境电商零售进口商品均按个人物品征税，即征收行邮税。行邮税共设4档税率，分别为10%、20%、30%和50%，其税率普遍低于同类进口货物综合税率。[7]

第二，"四八"新政阶段。所谓"四八"新政，即2016年4月8日生效实施的《关于跨境电子商务零售进口税收政策的通知》[8]，其规定跨境电商零售进口商品不再依据个人物品征税，而是以货物进口征税（即包括关税、增值税、消费税），同时规定了个人单次2,000元、年度20,000元人民币的交易限额。限额内跨境电商零售进口商品的关税暂设为0，增值税和消费税则按法定应纳税额的70%征收。同时，国家财政部、海关总署等主管部门分两批发布《关于公布跨境电子商务零售进口商品清单的公告》，从监管的角度提出更高层次的要求，如网购保税商品"一线"进区时需按货物核验通关单、部分特殊商品进口需办理注册或备案等许可证件。由于许可证件无法在短期内获取，通关单、许可证件政策下导致进口订单锐减，"四八"新政对于跨境电商零售进口产生了巨大冲击，跨境电商平台出现了大面积的断货情况，众多跨境电商企业的经营活动陷入停滞，因此相关政策在实施仅一个月后便暂缓实施。

第三，过渡期阶段。为使跨境电商零售进口相关企业能够更好地适应新的监管和税收政策，避免政策对跨境电商行业产生过大冲击，2016年5月，海关总署发布《关于执行跨境电子商务零售进口新的监管要求有关事宜的通知》作为"过渡期政策"。过渡期内，税收层面仍按照"四八"新政的要求予以执行，监管层面则暂按"个人物品监管"，即暂不执行部分特殊商品的进口许可证件等手续。国务院在过渡期内进一步扩大了跨境电子商务综合试验区的城市范围。最终，经过两次延期，过渡期延长至2018年底。

第四，现行政策阶段。2018年11月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定延续和完善跨境电商零售进口政策并扩大适用范围，加大税收优惠力度，以激发更大的消费潜力，由此奠定了中国现行跨境电商零售进口的政策基调。相关政策措施主要包括：《关于调整跨境电商零售进口商品清单的公告》进一步扩大允许进口的商品范围，累计达到1321项税目商品[9]；《关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知》则明确了按"个人自用进境用品"监管的原则，不执行有关商品首次进口许可批件、注册或备案要求[10]；《关于完善跨境电子商务零售进口税收政策的通知》则进一步加大了税收优惠力度，将个人的单次交易限额提高至5,000元，年度交易限额提高至26,000元[11]；《关于跨境电子商务零售进出口商品有关监管事宜的公告》则进一步明确了海关监管权责[12]。除此之外，相关监管机构亦针对跨境电商企业注册登记、数据监管等各方面出台了一系列配套措施。 

海关对于跨境电商零售进口环节的监管一贯以来基本保持一致态度。从海关总署2014年56号公告伊始，至2016年海关总署的第26号公告[13]，再到现行有效的海关总署2018年194号公告，海关针对跨境电商零售进口的监管体系主要包含：企业管理（注册登记、经营资质）、通关管理、税收征管、场所管理、退货管理、检疫查验、物流管理、数据监管等环节。为更好的理解海关对于跨境电商零售进口的监管，本文以"网购保税进口"模式为例，将相关交易流程抽象如图1所示：

图1："网购保税进口"模式交易流程图

基于上述交易流程图可知，海关对于"网购保税进口"模式的监管体现在交易流程的方方面面，而海关对于"直购进口"模式的监管亦大致相同[14]。有据于此，本文将海关对于跨境电商零售进口各个环节的主要监管内容梳理归纳如表1所示： 

表1：跨境电商零售进口环节之海关监管体系

综上所述，海关对于跨境电商零售进口的监管涉及企业登记注册、商品进口报关、支付、物流、检验检疫、数据监管等各个层面。而随着跨境电商零售进口的不断发展，亦会涌现新的监管事项与难题，海关亦将不断完善监管体系，推动监管与新模式的匹配，助力新业态在规范中稳步发展。跨境电商零售进口相关参与主体需时刻关注海关监管风向变化与相关政策走势，且跨境电商进出口业务相关企业已被纳入海关信用管理，企业不断提升自身合规水平满足相应监管要求，将有助于跨境电商业务更好地开展。

当前模式下，跨境电商零售进口的主要市场参与主体包括以下四类：跨境电商企业、跨境电商平台、境内服务商和消费者（订购人）。各市场参与主体的义务与责任是国家对跨境电商监管的重点。现行监管体系下，各参与主体的主要义务与责任如下表所示：

表2：跨境电商零售进口参与主体的义务与责任

综上所述，随着跨境电商零售进口业务模式的不断探索，相应的监管体系亦趋于成熟，跨境电商零售进口各方参与主体的经营活动更应规范化。对于相关企业而言，一方面，明确的权责制度与监管政策将会为企业提供恰当的合规指引，企业亦应遵守相关准则，不断提升合规水平，规避经营风险；另一方面，跨境电商零售进口经营模式仍处于探索发展阶段，企业亦会不断做出新的商业尝试，未来可能产生新的问题，企业亦应与海关及其他行政主管机关开展积极沟通，共同谋划跨境电商零售进口的蓬勃发展。

跨境电商的崛起依托于信息时代的蓬勃发展，而市场需求的与日俱增与消费模式的逐步转变，促使愈来愈多的企业进入跨境电商领域。海关作为跨境电商监管的重要环节，亦面临巨大执法压力。相关企业在实践中所采取的诸如"伪报""刷单"等问题已然引发海关的执法关切，而保税仓监管亦是海关对跨境电商零售进口监管的重要环节。有据于此，本文将以现行海关监管体系下的相关问题出发，剖析跨境电商零售进口相关参与主体的法律责任，以促其不断提升内部合规水平，积极配合海关共同提升行业整体发展水平。

第一，跨境电商零售进口之"伪报"问题。现行监管体系下，海关以正面清单的形式规定了允许以跨境电商零售进口模式进入中国的商品。依据正面清单，部分商品仅限于通过网购保税进口，部分类目仅限于特定商品[16]，且部分商品的进口需同时符合其他限制性要求[17]。"伪报"具有多种形式，主要如伪报品名、商品编码、原产地等。跨境电商零售进口中，相关市场参与者正是因为跨境电商零售进口税收优惠政策，为谋取差额税款作为额外"利润"而向海关提供了虚假的申报信息，将本应以一般贸易进口的货物以跨境电商形式进口代之，致使国家税收损失。基于现行监管体系，"伪报"行为涉嫌走私与违规行为，将由海关依法处理，构成犯罪的将会被追究刑事责任。然而，鉴于跨境电商零售进口货源极其广泛，进口批次繁多，海关仅能依据相关抽检活动来发现"伪报"问题，针对跨境电商零售进口"伪报"的监管仍任重而道远。对于"伪报"行为而言，如实提供真实准确的报关信息系企业基本义务，跨境电商企业及其代理人与报关企业对"伪报"行为承担连带责任。

第二，跨境电商零售进口之"刷单"问题。依据相关司法案例[18]，"刷单"是指跨境电商企业以购买、非法收集等手段获取客户信息，并利用其构造虚假交易，包括虚构订单、支付信息以及物流数据等，并将其报送海关，以使得相关商品能够以"直邮进口"或"网购保税进口"模式申报进口，之后再进行二次销售。对于此类"刷单"行为，即利用其他公民身份信息非法从事跨境电商零售进口业务的，海关将按走私违规处理，并按违法利用公民信息的有关法律规定移交相关部门。尽管在当前海关监管体系下，海关已经能够主动抓取电商平台与交易相关的各项数据，但由于跨部门合作的监管体系尚不成熟，仅依靠海关所能抓取的信息仍较难甄别交易真实性，海关需与央行、市场监管部门、公安或网信部门展开密切合作，方能信息共享发现异常点（包括但不限于：大量不同人员使用同一收货地址且人员无相关性、人员信息与联系方式不一致、大量人员使用同一付款信息且人员无相关性等情形）。对于"刷单"行为而言，其责任主体不仅包括实施"刷单"行为的跨境电商企业本身，跨境电商平台对于交易真实性与消费者身份真实性亦需承担相应责任。

第三，跨境电商零售进口之保税仓监管问题。鉴于跨境电商零售进口具有优惠的税收政策，因此保税仓库存管理显得尤为重要，如若被海关监管或稽查发现严重的盘亏，且相关企业无法提供合理解释时，可能会被海关进行相应处罚。[19]从目前的实践而言，利用系统问题未进行申报、未申报成功即打包快递出区等非正常手段致使货物流出特殊监管区域的行为均可能造成库存盘亏。此外，非法申报退货行为，诸如申报退货数量与原进口报关单数量不一致、申报退货的商品品名与原进口报关单不一致等情形，亦有可能造成库存盘亏。由于库存盘亏会影响国家税收，因此超出合理范围的盘亏需由相关经营企业向海关提供合理解释。针对保税仓监管问题，直接责任主体为跨境电商仓储企业，而此类企业往往为跨境电商企业或跨境电商平台的境内合作服务商。如前所述，若因跨境电商企业或跨境电商平台行为所导致的盘亏，其亦应承担相应法律责任。 

伴随着近年来国家力促跨境电商发展，政策红利不断释放并为相关经营者和消费者所享受，跨境电商已然进入高速发展阶段。与之相伴的，跨境电商零售进口的监管经验亦不断走向成熟。而在未来，行业发展与监管模式之间也必将碰撞出更激烈的火花，从而企业应对自身提出更高的合规要求。

第一，检验检疫或将成为未来海关监管的重要关注点。国务院机构改革之后，出入境检验检疫管理职责和队伍已划归进入海关范畴，其中包含卫生检疫、动植物检疫、商品检验等。现行监管措施仅规定"对需在进境口岸实施的检疫和检疫处理工作，应在完成后方可运至跨境电商监管作业场所""对跨境电商零售进口商品及其装载容器、包装物按照相关法律法规实施检疫，并根据相关规定实施必要的监管措施"。鉴于跨境电商零售进口具有商品种类繁、批次多、来源广等特点，现行的卫生检疫、动植物检疫、商品检验领域相关法律难以完全与其相适应，且与进出口相关的检验检疫规定分散于各细分领域（例如《进出口饲料和饲料添加剂检验检疫监督管理办法》等），由此可期，未来必将形成更为体系化的进出口检验检疫管理法律体系以覆盖跨境电商零售进口领域。此外，新冠疫情的出现对跨境电商零售进口商品的检验检疫提出了新的要求，同时加速了民众对于新零售的认可并将逐步渗透并重构跨境电商行业，生鲜电商甚至直播电商亦可能拓展至跨境领域，从而触发新的检验检疫需求。因此，对跨境电商零售进口相关参与主体而言，应在现行政策的基础上，对自身提出更高的要求，以期满足未来可能趋严的进出口检验检疫要求。

第二，创新型跨境电商零售进口模式的萌发。依据目前的监管规定，原则上不允许网购保税进口商品在海关特殊监管区域外开展"网购保税＋线下自提"模式。传统模式下，前端消费者体验差，后端供应链效率低的弊端日益凸显；创新型O2O跨境电商模式开始萌发，并在全国多个城市展开试点。O2O模式主要表现为"线下体验+线上购买+保税仓配送"，通过企业资源计划（Enterprise Resource Planning， "ERP"）系统整合跨境电商从清关到客户的各个阶段。目前尚未出台关于此类跨境电商零售进口经营模式的统一规定，仅由各地海关依据当地情况作出相关规定[20]。而创新型跨境电商经营模式的萌芽，必然会催发新的监管制度。有据于此，跨境电商零售进口的相关参与主体应着重关注相关监管政策动向，警惕当前经营模式下的风险，推动创新型跨境电商经营模式由萌芽走向成熟。

第三，加强政企协作，共同推动跨境电商零售进口发展。跨境电商零售进口作为新业态历经多年探索，已然初窥门径。新产业的发展离不开政策支持，新模式的开拓亦离不开企业的实践，以创新引领发展谋划未来亦是跨境电商零售进口不断发展的必经之路。正如进博会的召开，境内跨境电商企业能够接触一带一路沿线国家，接洽更多优质海外企业，不断拓宽跨境电商渠道。而政企密切配合下的跨境医药电商在北京开展试点工作，亦拉开了跨境电商零售进口在特殊行业破冰的帷幕。目前，跨境电子商务综合试验区已然辐射全国范围，跨境电商相关参与主体更应依托国家与地方支持政策，加强政企、关企协作，共同营造适合跨境电商零售进口发展的大环境，在合规中发展，在合规中创新，推动跨境电商零售进口业务的进一步蓬勃发展。 

[4] 参见海关总署公告2014年第56号——关于跨境贸易电子商务进出境货物、物品有关监管事宜的公告。

[5] 参见国家外汇管理局相关文件：（1）支付机构跨境电子商务外汇支付业务试点指导意见（汇综发[2013]5号）；（2）关于开展支付机构跨境外汇支付业务试点的通知（汇发[2015]7号）。

[6] 参见原国家质检总局相关文件：（1）关于进一步发挥检验检疫职能作用促进跨境电子商务发展的意见；（2）关于加强跨境电子商务进出口消费品检验监管工作的指导意见（国质检检[2015]250号）。

[7] 行邮税还享有一定的免税额，即对货值在5000元人民币以下的随身行李、税额在50元人民币以下的邮递物品予以免征。

[8] 参见财政部、海关总署、国家税务总局关于跨境电子商务零售进口税收政策的通知（财关税[2016]18号）。

[9] 参见财政部、发展改革委、工业和信息化部、生态环境部、农业农村部、商务部、人民银行、海关总署等公告2018年第157号——关于调整跨境电商零售进口商品清单的公告。

[10] 参见商务部、发展改革委、财政部等关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知。

[11] 参见财政部、海关总署、国家税务总局关于完善跨境电子商务零售进口税收政策的通知（财关税〔2018〕49号）。

[12] 参见海关总署公告2018年第194号——关于跨境电子商务零售进出口商品有关监管事宜的公告。

[13] 参见海关总署公告2016年第26号——关于跨境电子商务零售进出口商品有关监管事宜的公告。

[14] "直购进口"模式与"网购保税进口"模式的区别在于，"网购保税进口"模式系批量报关进仓，由境内仓库打包发货；而"直购进口"模式则为境外打包后，由企业提前申报清单，货物运抵理货。

[15] 参见海关总署公告2016年第75号——关于增列海关监管方式代码的公告：增列海关监管方式代码"1239"，全称"保税跨境贸易电子商务A"，简称"保税电商A"。适用于境内电子商务企业通过海关特殊监管区域或保税物流中心（B型）一线进境的跨境电子商务零售进口商品。

[16] 例如税目号为"39204900"的按重量计增塑剂含量小于6%的聚氯乙烯板、片、膜、箔及扁条，在备注中明确规定仅限于家用保鲜膜。

[17] 例如税目号为"05080010"的珊瑚及水产品壳、骨的粉末及废料，规定列入《进出口野生动植物种商品目录》的商品除外；税目号为"23091010"的零售包装的狗食或猫食罐头，不仅限于网购保税进口，亦要求为已获得检疫准入的商品。

[18] 参见（2018）粤01刑初366号刑事判决书。

[19] 《海关行政处罚实施条例》第十八条：有下列行为之一的，处货物价值5%以上30%以下罚款，有违法所得的，没收违法所得：（三）经营海关监管货物的运输、储存、加工、装配、寄售、展示等业务，有关货物灭失、数量短少或者记录不真实，不能提供正当理由的。

[20] 参见天津海关《关于在中国（天津）自由贸易试验区开展跨境电子商务网购保税进口商品保税展示的公告》："二、区内企业开展跨境电子商务网购保税进口商品出区保税展示，应向特殊区域主管海关（以下简称主管海关）办理备案手续，并提交以下材料：（一）保税展示经营场地的位置图。（二）出区展示的跨境电子商务网购保税进口商品清单。展示期间，变更展示经营场地应向主管海关办理相关手续。如参加展会需提供展示合同、协议、邀请函或者展位确认书等证明文件。"