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《非金融机构支付服务管理办法》明确了备付金的性质，即不属于支付机构的自有财产，并只允许支付机构在某一家商业银行开立备付金专用存款账户存放备付金，同时强化了中国人民银行的监管职责和存管银行对支付机构备付金的监管和监督职责，结束了支付机构备付金"无监管"状态，一定程度上清理了非银行支付机构依赖备付金沉淀进行资本运作营利的乱象。

《支付机构客户备付金存管办法》明确和细化了人民银行关于客户备付金的监管要求，对客户备付金存放、归集、使用、划转等存管活动作了严格规定，确立了备付金存管账户、备付金收付账户和备付金汇缴账户组成的三层级备付金银行账户结构，一定程度上减少了备付金银行的数量。

《互联网金融风险专项整治工作实施方案》要求，"客户备付金账户应开立在人民银行或符合要求的商业银行。人民银行或商业银行不向非银行支付机构备付金账户计付利息，防止支付机构以‘吃利差’为主要盈利模式"，并要求"非银行支付机构不得连接多家银行系统，变相开展跨行清算业务。非银行支付机构开展跨行支付业务应通过人民银行跨行清算系统或者具有合法资质的清算机构进行。"前述规定，首次明确提出备付金账户不再计付利息，并拉开了备付金集中存管的序幕。

在《互联网金融风险专项整治工作实施方案》基础上，《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》进一步提出"建立支付机构客户备付金集中存管制度……要求支付机构将客户备付金统一缴存人民银行或符合要求的商业银行"，并要求"逐步取消对支付机构客户备付金的利息支出，降低客户备付金账户资金沉淀"，首次明确提出了建立备付金集中存管制度。

《中国人民银行办公厅关于实施支付机构客户备付金集中存管有关事项的通知》要求"自2017年4月17日起，支付机构应将客户备付金按照一定比例交存至指定机构专用存款账户，该账户资金暂不计付利息"，备付金集中存管正式开启。

《中国人民银行办公厅关于支付机构客户备付金全部集中交存有关事宜的通知》要求"自2018年7月9日起，按月逐步提高支付机构客户备付金集中交存比例，到2019年1月14日实现100％集中交存"，并提出"除跨境人民币备付金账户、基金销售结算专用账户、预付卡备付金账户和外汇备付金账户外，支付机构应于2019年1月14日前注销在商业银行的其余备付金账户"。自此，备付金全部集中存管正式排上日程，三层级备付金银行账户结构正式取消，除四种特殊业务备付金账户/专用账户外，其余备付金账户全部注销。

中国人民银行有关部门负责人就《非银行支付机构客户备付金存管办法》有关问题答记者问时指出，"遵照国务院关于互联网金融风险专项整治工作部署，支付机构客户备付金已于2019年1月全部集中存管。"[1]这意味着，按照《中国人民银行办公厅关于支付机构客户备付金全部集中交存有关事宜的通知》的进度安排，支付机构备付金集中存管已按期完成。

《办法》第四条要求"非银行支付机构接收的客户备付金应当直接全额交存至中国人民银行或者符合要求的商业银行"，并在第九条要求"非银行支付机构应当在中国人民银行开立一个备付金集中存管账户"，作为支付机构在中国人民银行开立的专门存放客户备付金的账户。同时，考虑到满足开展三类特定业务的需求和开展预付卡发行与受理业务的需求，要求支付机构将前述业务的备付金全额集中交存至满足《办法》第二十三条要求的商业银行。

支付机构备付金全额集中交存至人民银行或符合规定的商业银行，并在中国人民银行开立一个备付金集中存管账户，有助于降低备付金被挪用的风险，而且有助于在加强人民银行对支付机构备付金监管的同时，兼顾支付机构开展特殊业务的商务需求。鉴于在上文所述的监管历程中，支付机构已经经历了备付金逐步集中存管直至全部集中存管的过程，备付金全部集中存管要求对于目前支付机构正常运营的影响相对较小。

在前期《中国人民银行办公厅关于支付机构客户备付金全部集中交存有关事宜的通知》基础上，结合支付机构的市场化诉求，《办法》第十条到第十二条进一步优化了跨境人民币支付、基金销售支付和跨境外汇支付账户三类特定业务账户的管理规定。具体包括：

（1）开展跨境人民币支付业务的支付机构，可以选择1家满足要求的商业银行开立1个跨境人民币支付业务待结算资金专用存款账户，确有特殊需要的，可以再选择1家满足要求的商业银行开立1个跨境人民币支付业务待结算资金专用存款账户作为备用账户；

（2）从事基金销售支付业务的支付机构，可在满足要求的1家商业银行开立1个基金销售支付业务待结算资金专用存款账户；

（3）开展跨境外汇支付业务的支付机构，原则上可以选择不超过2家满足要求的商业银行，每家银行可开立1个跨境外汇支付业务待结算资金专用存款账户。[2]

其中，对于开展跨境外汇支付业务的支付机构，相较于《办法》（征求意见稿）第十九条规定"可以选择特定业务银行开立特定业务待结算外汇资金专用存款账户"，《办法》限制了选择特定业务银行和开立专用存款账户的数量，即原则上不超过2家银行和不超过2个专用存款账户，进一步强化了对开展跨境外汇支付业务的支付机构的监管。

实践中，预付卡发卡机构挪用用户备付金一直是监管的重点环节。《办法》延续了《办法》（征求意见稿）的规定，在第十四条要求开展预付卡业务的支付机构可以选择一家备付金银行开立一个备付金专用存款账户，该账户仅可用于收取客户的购卡、充值资金，不可以办理现金支取或者向备付金集中存管账户以外的账户转账，极大地限制了预付卡备付金的使用场景。《办法》第三十一条和三十二条亦延续了《办法》（征求意见稿）对预付卡备付金的划转的专项要求，体现了中国人民银行对预付卡备付金存管的谨慎态度。

同时，《办法》第十七条第一款新增了"在支付机构名称发生变更后，应在2个工作日内完成预付卡备付金专用存款账户名称变更"的规定，同备付金集中存管账户变更的规定保持了一致。《办法》第十七条第二款则要求支付机构在拟撤销预付卡备付金专用存款账户的情形下，应当书面告知备付金银行或其授权分支机构，并于拟撤销账户内的资金全部划转至备付金集中存管账户之日起2个工作日内，办理销户手续，对注销预付卡备付金专用存款账户提出了明确的时间要求。此外，《办法》第二十四条亦增加了针对开展预付卡发行与受理业务的支付机构变更备付金银行的程序要求，凸显了中国人民银行对于预付卡备用金监管的细致和审慎。

《办法》第六条要求"客户备付金的划转应当通过符合本办法第二十一条规定的清算机构办理"，意味着客户备付金的划转和清算均由专门的清算机构办理，有助于降低客户备付金被支付机构挪用的风险，提升支付机构交易的透明度，支付机构绕开清算机构自行办理跨行资金清算和变相行使央行或清算组织的跨行清算职能亦有可能成为历史。

从选择合作的清算机构来看，支付机构可以选择多家清算机构进行合作，并选择一家清算机构作为备付金主监督机构，负责对支付机构所有客户备付金信息进行归集、核对并监督。目前，支付机构可以合作的清算机构主要包括银联、网联。

在明确备付金集中存管、划转通过清算机构办理的基础上，《办法》对备付金出金、入金要求以及自有资金划转的范围和方式进行了详细的规定。

对于支付指令，《办法》第二十八条要求支付机构需要在收到客户的不可撤销的支付指令后才能办理客户委托的支付业务，同时，第二十九条规定支付机构"确保支付指令的完整性、一致性、可跟踪稽核和不可篡改"，有助于降低支付机构擅自发送支付指令的风险，及时发现、减少反洗钱等违规行为的发生。

对于账户的资金划转，《办法》第三十三条规定了支付机构备付金集中存管账户中资金的划转应受限，即仅能向包括"商户和客户指定的银行结算账户、备案自有资金账户和特定业务待结算资金专用存款账户、存在合规业务合作关系的其他非银行支付机构备付金集中存管账户，以及中国人民银行基于保障消费者合法权益而认可的其他账户"划转，并在《办法》（征求意见稿）第三十二条的基础上增加了"在符合相关业务规定的情形下"的限定，强化了资金划转的合规性，提高了资金划转的真实性、安全性，有助于更好地保障消费者合法权益。此外，相较于《办法》（征求意见稿）第三十二条，《办法》第三十三条增加了第二款的规定，"非银行支付机构开展合规业务，需要向备付金集中存管账户划转自有资金的，应当通过清算机构从备案自有资金账户办理"，从清算主体角度和划转账户角度规范了基于合规业务需要向备付金集中存管账户划转自有资金的划转要求。

对于客户备付金赎回，《办法》延续了《办法》（征求意见稿）第三十三条对非现金方式赎回的要求，并强化了现金方式赎回的监管，即由《办法》（征求意见稿）规定的由清算机构负责划转调整为"通过备付金主监督机构从备付金集中存管账户将相应额度的客户备付金划转至备案自有资金账户"。

对于提取划转至备付金集中存管账户的手续费收入、因办理合规业务转入的自有资金等资金，在《办法》（征求意见稿）第三十五条强调"表明相关资金真实性"的基础上，《办法》第三十六条增加了"合理性"的要求，意味着要想提取该等资金需要满足"表明相关资金真实性、合理性"两点要求，即仅仅真实已经不再符合要求，还需要说明合理的理由，有助于进一步降低支付机构借用提取该等资金从事违规操作的可能性，督促支付机构完善支付业务流程。  

《非金融机构支付服务管理办法》第四条规定，"支付机构之间的货币资金转移应当委托银行业金融机构办理，不得通过支付机构相互存放货币资金或委托其他支付机构等形式办理。"该规定出台于第三方支付业务兴起之时，针对的主要是支付机构内部信息不透明、监管难度大，且容易滋生洗钱等不合规行为的情况。在实践中，随着支付业务的发展，特别是随着条码支付等新兴支付产品的兴起，由于用户、商户分布在不同的支付机构，支付机构之间的合作，尤其是在交通、电商等领域几乎不可避免，且合作逐步增加，支付机构间的备付金互转存在现实需求。

相较于《办法》（征求意见稿）第二十九条的规定，对于支付机构间进行备付金划转，《办法》第三十条增加了第一款"非银行支付机构之间的合作应当符合中国人民银行有关规定"的规定，并在第二款强调"因合作产生的、基于真实交易的客户备付金划转"，强化了支付机构间备付金的划转应系开展合规合作产生的要求，有助于降低支付机构之间随意开展合作、损害客户合法权益的风险。

此外，《办法》要求备付金划转应当通过符合规定的清算机构在备付金集中存管账户之间进行，有助于防止支付机构直接互相开放支付业务接口进行清算，提高交易的透明度和减少支付机构间的"暗箱操作"。

《办法》通过第四章建立了由中国人民银行及其分支机构、清算机构和备付金银行组成的备付金监督管理体系，在央行及其分支机构、清算机构以及备付金银行之间划分了各自的监管职责，并对各类机构实施的监管行为进行了细致的约定。其中，央行及其分支机构负责对备付金存管业务活动实施整体的监管并开展现场检查工作；清算机构负责对备付金集中存管账户中备付金的存放、使用和划转进行监督，并建立事前、事中、事后的监测机制；备付金银行负责对预付卡备付金专用存款账户中备付金的存放、使用和划转进行监督，并建立事前、事中、事后的监测机制。

同时，《办法》第四十二条要求非银行支付机构应选择一家清算机构作为备付金主监督机构，并在备付金协议中予以明确，这有利于明确承担主要监督管理职责的清算机构，避免清算机构间"互相推诿"。此外，《办法》亦明确了中国支付清算协会的自律管理职责和特定业务银行针对支付机构的基金销售业务、跨境人民币支付业务、跨境外币支付业务的监督职责。

值得注意的是，相较于《办法》（征求意见稿），《办法》一定程度上表现出了更加严格的监管趋势。例如，《办法》（征求意见稿）第二十三条要求在开立、变更或者撤销当日书面告知清算机构，并于2个工作日内分别向支付机构住所地中国人民银行分支机构报备，而《办法》第十九条调整为"支付机构应当提前2个工作日将开立、变更和撤销备付金账户和特定业务待结算资金专用存款账户原因及后续安排报告住所地中国人民银行分支机构"，并应在当日向住所地中国人民银行分支机构备案，也就是从事后报备调整为了事前报告+当日报备。再如，《办法》（征求意见稿）第四十条并未对支付机构保存与清算机构、备付金银行和特定业务银行的信息核对记录的时间进行限制，《办法》第四十一条增加规定"至少保存核对记录5年"，明确了核对记录的最低保存时间要求。

《办法》在第五章规定了较为细致的行政处罚条款，以处罚备付金违规行为。其中，《办法》第四十七条列举了十五项支付机构、清算机构、备付金银行和特定业务银行违反备付金管理相关规定的行为，并规定了约谈、责令限期整改、按照《中华人民共和国中国人民银行法》第四十六条的规定进行处罚等监管措施，并于第四十八条至五十一条明确规定了"不符合要求的商业银行、清算机构违规从事或变相从事备付金业务"、"挪用、借用、占用客户备付金"、"阻碍、干扰中国人民银行及其分支机构实施备付金检查"以及"中国人民银行及其分支机构工作人员违规行为"的处罚条款。

原《支付机构客户备付金存管办法》第四十二条仅明确中国人民银行及其分支机构可以依据《非金融机构支付服务管理办法》的相关规定对违规的备付金存管行为进行处罚，《办法》则明确规定了央行及其分支机构可以按照《中华人民共和国中国人民银行法》第四十六条的规定进行处罚。相较于《非金融机构支付服务管理办法》，《中华人民共和国中国人民银行法》位阶更高、罚则更为严厉，有利于强化监管，提升监管效率，树立监管权威。

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相较于《办法》（征求意见稿），《办法》于第五十三条增加规定了6个月的过渡期，即自2021年3月1日起至2021年8月31日止，供支付机构根据《办法》的规定"理顺相关账户体系，选定备付金主监督机构，完成业务流程及系统改造、备付金信息核对校验机制建立等工作"。

尽管《办法》通过过渡期为支付机构们提供了一定缓冲，但6个月的时间对于支付机构而言并不宽裕，建议尚存在违规行为的支付机构尽早整改，以符合《办法》的要求，避免潜在的合规风险和法律责任。

[2]同上。

[3] 中国人民银行：《中国人民银行有关负责人就非银行支付机构客户备付金集中存管有关问题答记者问》，载http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3234880/index.html，最后访问时间2021年1月28日。