尽管相较于已经开展了10多年城市更新行动的深圳来说，上海[4]、北京、重庆、天津直辖市的城市更新政策出台较晚，但基于北京在全国举足轻重的地位，本次北京、重庆和天津的城市更新政策更具有全国性的风向标意义，相信随后全国各主要城市将会跟进出台各自的城市更新政策。一夜之间，"城市更新"成为中国房地产行业下一步发展的焦点和主题词。

作为有别于增量开发的发展模式，以存量改造为主的城市更新被业内称为"房企第二赛道"，为房地产企业提供了新的业务增长点。本文拟从城市更新的含义、操作流程及核心关注点等方面对城市更新作简要介绍，以期对读者有所助益。

关于城市更新的具体含义，国家层面和各地区没有统一的规定。北京、上海、广州、深圳、重庆及成都等地出台的规定中将城市更新作如下界定：

虽然各地关于城市更新具体含义的表述有所差异，但总体上看，城市更新主要包括：对城市规划区内旧小区、旧工业区、旧商业区、旧楼宇、旧街道、棚户区及城中村等城市空间形态和功能区，在原状基础上以整治、改善、优化或拆除重建等方式进行一定的建设活动的内容。但有别于以往很多城市大量进行的棚户区和城中村改造，"十四五"规划中提出的城市更新行动内容更为丰富，是在完成以往的农村城镇化的基础上，进一步通过改造提升城市发展的质量。

就城市更新的方式和类型，各地划分标准不尽相同，但总体上看，城市更新大致可以分为综合整治类和拆除重建类两大类型。综合整治类城市更新通常是指，在维持现状建设格局基本不变的前提下，采取修缮、加建、改建、扩建、局部拆建或者改变功能等一种或者多种措施，对城市建成区现有空间形态和功能区进行整治、改善、保护、活化的活动。拆除重建类城市更新是指，通过综合整治方式难以改善或者消除现状建设格局下存在的基础设施和公共服务设施不完善、环境恶劣或者存在重大安全隐患以及与城市规划不协调等问题，需要拆除全部或者大部分原有建筑物，并按照规划进行重新建设的活动。

不同于深圳以往城市更新行动中的以拆除重建为主的更新方式，就北京市而言，根据10号文及城市更新配套文件的规定，整体上不鼓励大拆大建，城市更新以综合整治类型为主。北京市城市更新以街区为单元实施，按照街区功能定位的不同，针对不同空间业态和功能区，将城市更新分为如下六种类型：

城市更新项目的操作流程通常包括以下几个步骤（各地区规定的具体操作流程可能存在差别）：

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通常，城市更新项目中的核心关注点有：

从选择方式上看，原产权人在引入合作方时，可以采用招标等公开招商方式，也可以采用委托授权或协议方式，某些情况下，城中村/旧村改造项目中涉及集体资产交易的，可能还需在公共资源交易中心公开进行，某一项目具体采取哪种方式需具体根据当地关于城市更新的规定而定。以北京市为例，根据《关于开展老旧楼宇更新改造工作的意见》的规定，鼓励原产权单位（或产权人）作为实施主体进行自主更新；如产权关系复杂，按照《中华人民共和国民法典》规定，经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意后，可依法授权委托产权单位（或产权人）作为实施主体；由原产权单位（或产权人）授权的运营主体，或由区政府委托的平台公司依法依规取得楼宇产权或运营权后，也可作为实施主体。再以广州市为例，根据《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》（穗建规字〔2020〕16号）的规定，对于旧村改造类项目，村集体经济组织是合作企业选择主体，应按照公开、公平、公正的原则，通过政府公共交易平台选择有社会责任、有实力的合作企业进行旧村改造。

在实施主体的选择时机上，存在着多种模式，包括：（1）项目早期（比如摸底排查阶段）实施主体即介入模式；（2）限制实施主体过早介入模式，该模式项下，实施主体仅可在项目供地后介入；（3）实施主体通过收并购方式介入模式，该模式项下，并不限制实施主体早期介入项目，新的实施主体在项目开展过程中某一阶段通过收并购方式取代旧的实施主体，进而介入项目。

（1）城市更新单元规划编制

城市更新单元规划编制，主要涉及到城市更新规划与国土空间规划（城乡规划、土地利用总体规划）、控制性详细规划的关系。对此，各地区有不同的规定：（a）在北京市，正在推进街区控制性详细规划编制，根据10号文的规定，以街区为单元实施城市更新，更新地区规划综合实施方案和更新项目实施方案，依据街区控制性详细规划编制；（b）在广州市，根据《广州市城市更新办法》的规定，城市更新中长期规划应当符合国民经济和社会发展总体规划、城乡总体规划和土地利用总体规划，城市更新片区策划方案涉及调整控制性详细规划的，应编制控制性详细规划调整论证报告，申请调整控制性详细规划；（c）在深圳市，根据《深圳经济特区城市更新条例》的规定，市城市更新部门应当按照全市国土空间总体规划组织编制全市城市更新专项规划，城市更新专项规划经市人民政府批准后实施，作为城市更新单元划定、城市更新单元计划制定和城市更新单元规划编制的重要依据，城市更新单元规划是城市更新项目实施的规划依据；（d）在重庆市，根据《重庆市城市更新管理办法》的规定，市规划自然资源局组织编制市级城市更新专项规划，确定城市更新目标、功能结构、规划布局等内容，各区政府（管委会）组织编制本辖区的城市更新专项规划，在规划中明确划分更新片区范围，并纳入辖区国土空间总体规划。

（2）规划调整方面的优惠政策

规划调整方面的优惠政策主要涉及建筑规模、规划用途和容积率等方面的内容。比如，根据北京市10号文的规定，对于符合规划使用性质正面清单[5]，保障居民基本生活、补齐城市短板的更新项目，可根据实际需要适当增加建筑规模，增加的建筑规模不计入街区管控总规模；在满足相关规范和安全的前提下，允许规划使用性质兼容转换，老旧小区现状公共服务设施配套用房可根据实际需求用于市政公用、商业、养老、文化、体育、教育等符合规划使用性质正面清单规定的用途；商业、商务办公建筑内可安排文化、体育、教育、医疗、社会福利等功能；地下空间平时可综合用于市政公用、交通、公共服务、商业、仓储等用途，战时兼顾人民防空需要。又如，根据《深圳经济特区城市更新条例》的规定，实施主体在城市更新中承担文物、历史风貌区、历史建筑保护、修缮和活化利用，或者按规划配建城市基础设施和公共服务设施、创新型产业用房、公共住房以及增加城市公共空间等情形的，可以按规定给予容积率转移或者奖励。

城市更新项目中，土地利用方面的政策主要涉及土地取得方式、土地使用年限、土地性质、土地用途和土地出让价款缴纳等方面的内容。

（1）土地取得方式

以北京市为例，根据10号文及城市更新配套文件的规定：（a）城市更新项目可依法以划拨、出让、租赁、作价出资（入股）等方式办理用地手续。其中，符合《划拨用地目录》的，可以划拨方式供地；不符合《划拨用地目录》的，可以协议方式办理用地手续，也可结合市场主体意愿，依法采取租赁、先租后让、租让结合、作价出资（入股）等方式办理用地手续，但法律、法规以及国有建设用地划拨决定书、有偿使用合同等明确应当收回土地使用权重新出让的除外；（b）代建公共服务设施产权移交政府有关部门或单位的，以划拨方式办理用地手续。经营性设施以协议或其他有偿使用方式办理用地手续，在不改变更新项目实施方案确定的使用功能前提下，经营性服务设施建设用地使用权可依法转让或出租。

（2）土地使用年限

以广州市为例，根据《广州市城市更新办法》的规定，城市更新项目以拆除重建方式实施的，其土地使用权出让年期不超过相应用途经营性用地的最高出让年期；以改建扩建方式实施且用途不改变的，其出让年期与原土地出让合同保持一致，涉及用途改变的，其出让年期不超过相应用途经营性用地的最高出让年期。在北京市，除了以划拨、出让、租赁、作价出资（入股）等方式办理相应期限供地手续外，10号文还规定了实施5年过渡期政策，即：在符合规划且不改变用地主体的条件下，更新项目发展国家及北京市支持的新产业、新业态的，由相关行业主管部门提供证明文件，可享受按原用途、原权利类型使用土地的过渡期政策；过渡期以5年为限，5年期满或转让需办理用地手续的，可按新用途、新权利类型，以协议方式办理用地手续。

（3）土地性质

土地性质的改变通常发生在城中村改造项目中，地块性质由集体土地变更为国有土地。以广州市为例，根据《广州市城市更新办法》的规定，旧村改造项目用地，村集体可选择保留集体土地性质或按规定转为国有土地。

（4）土地用途

在城市更新项目以规划引领原则下，土地用途改变要符合功能区定位、更新规划中关于规划用途的规定，或者依法申请调整规划用途。

（5）土地出让价款缴纳

以北京市为例，根据10号文及城市更新配套文件的规定，用地性质调整需补缴土地价款的，可分期缴纳，首次缴纳比例不低于50%，分期缴纳的最长期限不超过1年。

通常，城市更新项目资金来源有：（1）市、区财政安排的城市更新改造资金及各级财政预算中可用于城市更新改造的经费；（2）国家有关城市更新改造政策性信贷资金；（3）城市更新项目地块的土地出让金收入；（4）参与城市更新市场主体投入资金；（5）金融机构金融产品融资；（6）更新改造范围内土地、房屋权属人自筹资金；等。

其中，城市更新项目地块的土地出让金收入作为城市更新项目资金来源的，多见于城中村/旧村改造项目中，尤其是成片改造的项目中，具体方式为由实施主体先行提供地块一级开发资金，待地块在二级市场出让后政府将一定比例的出让金返还补偿实施主体提供的一级开发资金。

城市更新项目（尤其是拆除重建类项目）中，涉及到对被拆迁人的安置补偿，实践中，安置补偿方式包括实物安置补偿（产权置换）、货币化安置补偿以及两者相结合的方式，具体因地区因项目而异。

早期的城市更新项目，基本以实物安置补偿为主，项目规模相对较小，且进度缓慢。随后至本轮房地产调控之前，许多地区大规模采用了货币化安置补偿的方式。相比于实物安置补偿，货币化安置补偿是提高安置效率、推进项目进度的一个重要推力。近期，对接国家"房住不炒"房地产调控政策，更强调因城施策、因地调控的方式，对于商品住房库存不足、房价上涨压力较大的地方，更多地采取实物安置补偿方式。实物安置补偿方式在一定程度上改变了"先补偿，后拆迁"的拆迁安置补偿模式，也有助于减轻实施主体的前期资金投入压力。

在城市更新项目中，出于项目盈亏平衡等的需要，对于经营性服务设施可以采取灵活的利用方式。以北京市为例，根据10号文及城市更新配套文件的规定，一方面，利用更新改造空间按有关要求从事经营活动的，相关部门可予办理经营许可；另一方面，经营性服务设施可按所有权和经营权相分离的方式，经业主同意和区政府认定后，将经营权让渡给相关专业机构。在此方面，北京市此前已经有成熟的老旧小区改造经验，并计划大规模推广"劲松模式"[6]。