很长一段时间以来，协议出让、"毛地"出让是我国土地供应的主要方式。"毛地"一词虽在一些规范性法律文件中频繁出现，但其本质上并不是一个法律概念，且没有相关法律法规作出明确定义。但结合目前我国"净地"出让的相关政策，"毛地"一般指的是指拟出让的土地或权属边界条件不清晰、或未征收拆迁安置完成、或不具备交付条件，或兼备以上部分或全部条件。笔者理解，"毛地"出让的核心不仅在于将政府部门负责的征收搬迁工作转移予市场主体承担，更在于土地供应时项目用地内原有建筑物/构筑物的法律权利尚未消灭、土地上同时存在原土地及地上建筑物产权人、及新的土地受让人两位权利主体，导致地上物权错综复杂，滋生法律纠纷。

随着我国经营性建设用地出让"招拍挂"制度的设立，传统房地产开发领域的一级市场和二级市场被割裂开，土地储备制度逐渐成为连接房地产开发领域一二级市场的桥梁。此后，国土资源部（即现自然资源部）逐步出台《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》[1]、《关于加大闲置土地处置力度的通知》[2]、《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》[3]、《闲置土地处置办法》[4]等文件，规定了建设用地应"净地"出让的标准，严禁"毛地"出让。

结合2021年各地出台的城市更新政策，部分城市仍延续既有制度，由政府负责前期开发和土地收储，市场主体不介入前期土地整理、而是待政府征收土地、收购储备土地、完成拆迁平整后以"净地"形式出让[5]。但此种模式下，在城市更新的项目的初期，较难以引入社会资本。政府必须投入资金完成拆迁、补偿等工作，在地方财力有限的情况下，城市更新项目实则难以推动。而针对"净地"出让所造成的困境，施行"旧改"已久的深圳等珠三角城市的城市更新政策鼓励发挥市场在资源配置的决定性作用，在项目前期先确定实施主体，引入市场主体推动更新工作，而不绝对要求按照政府收储、拆迁安置、净地出让、项目开发建设的流程进行实施。此种模式下呈现出来的特征系市场主体作为项目实施主体以及土地使用权人，全程参与拆旧、建新环节，自行负责前期的拆迁安置工作以及后期的项目建设，弱化政府收储、净地出让的制度要求。那么，此类拆除重建类城市更新项目是否有可能会重现"毛地"出让时代的混乱？抑或是对现有制度的有益创新和突破？

笔者就深圳、广州等珠三角城市的城市更新政策重点进行了梳理：

虽然表述各异，但珠三角的拆除重建类城市更新项目基本可以归纳为两个阶段（为便于分析，以深圳市为例）：一为正式申报审批阶段，主要包括城市更新单元划定、城市更新单元规划审批（即过专项）、实施主体资格认定（即确定开发商）、城市更新项目实施方案核准及实施监管协议签订等申报审批环节；二是供地环节，主要包括城市更新项目供地方案审批、原房地产权证注销、土地供应（包括签订土地出让合同，办理建设用地规划许可证）等手续。而根据以深圳为首的拆除重建类城市更新政策，土地前期整理工作及后续供地开发明显为分阶段进行，这与传统的"毛地"出让模式相去甚远。以深圳为例，就此模式展开来说：

市场主体如介入城市更新项目，基本需通过与原物业权利主体签订《搬迁补偿安置协议》等方式形成单一权利主体，再向区旧改部门等有权主管部门申请确认实施主体资格。申报确认实施主体是市场主体正式获得授权的关键步骤，意味着其有权出资主导拆迁、征地、补偿及进行开发建设等事宜。但笔者理解，市场主体此时尚未签订正式的国有土地使用权出让合同，因此其对于项目地块的法律地位较为模糊，但可以认为其已具备未来获得土地使用权的一种"期权"。前述项目实施主体的身份确认基本以改造方案得到审批通过、市场主体与原物业权利人搬迁补偿协议签约率达到一定比例为前提。身份确认通过后与区旧改部门签订监管协议、设立资金监管账户。前述流程耗时最长应为搬迁补偿协议的签署，只有绝大部分甚至全部业主进行签署，项目才能形成单一主体并申请项目实施主体确认、进而办理用地手续。为防止项目因此拖延或搁浅，广东省各地实践观点均倾向于设置合适比例的启动实施拆迁同意比例值，并不绝对要求100%的签约比例。如广州市、佛山市规定，市场改造主体与土地房屋权利人的签约率达到80%以上即可报批确定为实施主体；深圳亦创设了"个别征收"制度，即在满足一定前提条件下可由政府依法对未签约房屋实施个别征收。

笔者倾向于理解，拆除重建类城市更新第二阶段基本为项目实施主体完成地上建筑物/附着物拆除、原房地产证注销等拆迁工作后，与政府签订土地使用权出让合同，也标志城市更新项目正式孵化完成。如广州市规定，"达到供地条件后办理协议出让，由规划和自然资源部门与实施主体签订土地出让合同"；深圳市规定，"不动产权属注销登记完成后，实施主体应当先按照规划要求向政府无偿移交公共用地，再申请以协议方式取得更新单元规划确定的开发建设用地使用权"。佛山市在2021年出台的城市更新新政中语焉不详，但从《佛山市高明区城市更新（"三旧"改造）拆除重建类项目改造实施主体确认办法》等往期政策来看（一区一策），"申请确认范围内房屋和其它地上附着物必须全部清拆、按相关政策的要求无偿移交相应比例的公益性用地后，方可申办土地使用权的协议出让手续。"据此笔者理解，虽然征收拆迁工作及后续开发工作可通过公开方选择同一主体实施，但实际供地仍以满足供地条件（即"净地"条件）作为前提。同时笔者注意到，除政府主导类更新项目外，由市场主体主导的拆除重建类城市更新项目除应先按照规划要求向政府无偿移交公共用地外的，其他性质土地将绕开《土地储备管理办法》所规定的入库收储环节[6]，而将直接以协议方式将更新单元规划确定的开发建设用地使用权供应确认的项目实施主体。

笔者理解，前述拆除重建类城市更新模式因征地拆迁及土地供应两阶段的分离不属于"毛地"出让，并不必然产生因受让土地后无法立即动工建设而产生的土地闲置问题。但在此模式下，土地出让金与拆迁补偿安置费用仍存在一定捆绑，针对市场主体而言，很可能压低拆迁补偿以节约拿地成本、增加获利，并且一旦市场主体出现资金、收益、市场预期等方面的变故，项目及拆迁工作存在一定的"烂尾"可能性。因此，以深圳为首的珠三角城市在以市场主导城市更新前提下，由政府作为城市更新监督管理人，以公权力承担城市更新统筹、审批、监管等职责，各地均规定区城市更新部门应当与实施主体签订项目实施监管协议，严格规范实施进度、完成时限、资金监管等内容实行动态监管，以防止城市更新过程中改造进展缓慢、项目实施烂尾等问题。

综上所述，以珠三角地区为限，由市场主导的拆除重建类城市更新土地供应绝不等同于简单的"毛地"出让，而是类似"一二级联动开发"的机制，将由最先介入、解决历史遗留问题的市场主体在获得项目用地方面占据主导地位。市场主体以在开发建设前通过签订搬迁补偿协议等方式作为跳板，"锁定"成为改造地块单一地块权利人和改造主体，进而获得较为低廉的土地取得成本及享有项目增值收益。笔者亦关注到此次各地出台的新政中，上海、成都等地亦借鉴了珠三角城市的成功经验，如上海市《上海市城市更新条例》引入了"更新统筹主体[7]"及"市场主体[8]"两个概念，相关政策虽未将承担"编制更新方案、进行产权归集、土地前期开发"的统筹更新主体与受让土地开发的市场主体作强关联，但笔者理解此举亦为市场主体介入土地前期开发留出一定通道；而成都市《成都市城市有机更新实施办法》[9]政策则与广州市相类似，均采用"两标并一标"的方式将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过招标等公开方式确定主体。

尤其值得注意的是，住建部于2021年8月31日公布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，"严格控制大规模拆除。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%"，这一底线比例的设定，意味着市场主体最大的利益回报来源被严格管控。如今住建部主导制定的城市更新意在遏制城市更新"地产化"倾向、避免借道城市更新进行"大拆大建"，早已非房企开发的思路。笔者理解，市场主体通过"一二级联动"介入拆建类城市更新项目的空间未来将进一步限缩。