ARTICLES
专业文章
《长江保护法》规制下生产建设活动的环保责任
《长江保护法》规制下生产建设活动的环保责任
《中华人民共和国长江保护法》[1]（以下称“《长江保护法》"）作为我国第一部针对流域管理制定的法律，覆盖了长江流域180万平方公里积水区域，在行政区划上横跨19个省级行政单位。《长江保护法》共九章九十六条，涵盖了流域规划与管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复以及绿色发展等诸多方面，全方位地落实长江流域的生态保护与绿色发展理念。
在强调生态环境保护的大背景下，《长江保护法》的出台，对长江流域生产建设活动提出了系统明确的环保责任要求。本文拟通过梳理《长江保护法》关于法律责任的规定，引导生产建设单位提升环境合规体系建设的法律意识。
笔者对《长江保护法》规定的法律责任类型及典型生产建设活动中的法律责任进行了梳理，包括以下几个方面：
（一）
法律责任类型分析
《长江保护法》第八章“法律责任"一章共用12个条文详细规定了不同主体违反相关规定的法律责任，既包括各级政府及其有关部门在执法过程中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为的法律责任，也包括各种类型的生产建设及运输活动等违反具体条款的法律责任。
从法律责任类型看，除对应具体违法行为的具体行政责任外，《长江保护法》第九十二条还规定了准用性的行政责任，明确规定对于该法未作行政处罚规定的违法行为，适用有关法律、行政法规的规定。
而《长江保护法》第九十三条规定的民事法律责任，主要着眼于污染环境、破坏生态导致的民事侵权责任，既与《中华人民共和国民法典》（以下称“《民法典》"）中对个别被侵权人的侵权责任相链接，同时也与破坏生态环境的公益诉讼制度相链接。
与此同时，《长江保护法》第九十四条还对刑事法律责任作出了概括性地规定，即违法行为构成犯罪的，应当承担刑事责任。
可以说，《长江保护法》构建的法律责任体系相当完备，作为一部以行政管理内容为主的法律，对违反其规定的行政法律责任作出了明确且充分的规定，同时也与最新颁布的《民法典》中的民事法律责任做到了有效链接，并且也兼顾到了违法行为可能涉及的刑事法律责任。
（二）
违反生态环境准入清单进行生产建设活动的责任
1、生态环境准入清单的制定情况
《长江保护法》第二十二条规定，长江流域各省应当制定并实施生态环境准入清单。实际上，国家发改委在2016年便印发了《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》，要求各省以县级为单位统筹编制产业准入负面清单。目前长江流域主要省份均已在2017年至2018年间发布了负面清单。[2]
以湖北省生态环境准入负面清单为例，该清单由28个县级负面清单组成，这些负面清单将列举产业分为限制类和禁止类两大类，其中禁止类产业全部集中在四个门类，即“制造业"、“采矿业"、“电力、热力、燃气及水生产和供应业"以及“农、林、牧、渔业"。
值得注意的是，列为禁止类的“电力生产"中不仅包括污染较大的火力发电，还包括通常认知为清洁能源的风力发电及水力发电。背后的主要原因在于：新建风力发电厂会占用天然林地或者耕地等；而小水电的无序开发对生态环境的影响已越来越突出，《长江保护法》第二十三条也明确规定，对于不符合生态保护要求的小水电工程，地方政府应当组织分类整改或者采取措施逐步退出。
此外，在湖北省生态环境准入负面清单中，“房地产业"作为一个单独的产业门类，在28个县级负面清单中均被列为了限制类，并且都对其提出了明确的管控要求：1、必须在现有城镇规划范围内集中布局，禁止成片蔓延式扩张；2、禁止别墅类房地产开发项目；3、禁止在林地、河湖管理范围内新建、改扩建房地产开发项目。
2、违反生态环境准入清单的责任
对于违反生态环境准入清单的法律责任，《长江保护法》第八十八条作了明确规定，违法行为人需承担的行政责任包括：1.停止违法行为，限期拆除并恢复原状，所需费用由违法者承担；2.没收违法所得；3.并处五十万元以上五百万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五万元以上十万元以下罚款。
如果行为人违法情节严重，生态环境、自然资源等主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以对违法行为人责令关闭。
如前文所述，长江流域的主要省级行政单位均在《长江保护法》颁布前已经制定生态环境准入清单；就笔者的检索结果来看，目前尚未有省级行政单位在《长江保护法》颁布后修订准入清单或者制定新的清单，但可以预见的是，近几年内，各省将会针对长江流域生态环境保护制定新的清单或更新已有的清单。因此，在长江流域开展相关生产建设活动前，有必要查询所在地区的生态环境准入清单，以确定计划开展的生产建设活动符合相关清单规定。
（三）
非法侵占河湖水域及违法利用、占用河湖岸线的责任
《长江保护法》保护的核心内容之一便是长江流域的水体资源，随着长江流域的开发建设活动日益扩张，围湖造田、占用河湖岸线的行为屡禁不绝，曾经的国内第一大淡水湖洞庭湖面积缩小到第二，其背后亦有大规模围湖造田因素的影响。
因此，在《长江保护法》立法过程中，河湖水域以及河湖岸线的保护受到了特别关注。《长江保护法》中共有四个条文明确提到了河湖水域以及河湖岸线保护，包括第二十五条、第二十六条、第五十五条以及第八十七条。
对于非法侵占河湖水域，或者违法利用、占用河湖岸线的法律责任，《长江保护法》第八十七条作了明确规定，违法行为人需承担的行政责任包括：1.停止违法行为，限期拆除并恢复原状，所需费用由违法者承担；2.没收违法所得；3.并处五万元以上五十万元以下罚款。
对于在长江流域从事生产建设活动的主体而言，河湖水域以及河湖岸线的划界，并非凭各自主观即可判断的内容，在开展的相关活动临近河湖水域时，有必要具体咨询相关政府部门确定生产及施工建设范围未侵占河湖水域或占用河湖岸线，以避免受到行政处罚。
（四）
在长江干支流岸线一定范围内建设化工园区、尾矿库等的法律责任
水体污染的防治同样是《长江保护法》关注的重点之一，而化工产业及工矿产业是水污染的重要源头之一，对此，《长江保护法》第二十六条第二款和第三款分别规定禁止在长江干支流岸线一定距离范围内新建、扩建或改建化工园区、化工项目及尾矿库。
对于违反上述规定的法律责任，《长江保护法》第八十八条作了明确规定，相关的行政责任与前述的违反生态环境准入清单的法律责任相同。相关主体在规划施工前，同样有必要咨询相关政府部门以确定新建及改扩建项目符合规定。
（五）
在长江流域从事非法采砂活动的法律责任
由于非法采砂影响河势稳定，带来洪灾隐患，同时还影响桥梁和通航安全，长期以来，政府部门一直对非法采砂行为持高压打击态势，早在2001年便颁布了《长江河道采砂管理条例》。《长江保护法》同样也对采砂活动进行了明确的规制，其中第二十八条规定，禁止单位和个人在长江流域禁止采砂区和禁止采砂期从事采砂活动。
对于违反上述规定的法律责任，《长江保护法》第九十一条作了明确规定，违法行为人需承担的行政责任包括：1.停止违法行为；2.没收违法所得以及用于违法活动的船舶、设备、工具；3.并处货值金额二倍以上二十倍以下罚款，货值金额不足十万元的，并处二十万元以上二百万元以下罚款；4.对于已经取得河道采砂许可证的违法行为人，吊销河道采砂许可证。
相比于《长江河道采砂管理条例》以及《湖北省河道采砂管理条例》（2018年颁布）等规定的30万元的最高罚款金额，《长江保护法》明显提高了对非法采砂活动的打击力度，相关生产建设主体需严格遵守相关规定，杜绝非法采砂行为。
（六）
其他与生产建设活动相关的环保责任
除前述各项生产建设活动外，《长江保护法》还在第四十二条和第五十三条对在长江流域开放水域进行养殖、投放外来物种以及开展生产性渔业捕捞等行为作了明确禁止，也在第四十六条对磷矿开采加工等生产行为进行了规制，同时也在“法律责任"一章明确了违反相关规定的行政责任。
主要的行政责任可以归纳为：1.停止违法行为；2.限期捕回违法养殖、投放的外来物种等；3.没收渔获物、违法所得及用于违法活动的工具；4.罚款；5. 情节严重的，责令停产整顿、吊销相关生产经营许可证或者责令关闭。
结语
《长江保护法》立足于“生态优先、绿色发展"的战略定位，将保护和修复长江流域生态环境放在首要地位，通过构建清晰明确、类型完备的法律责任体系保障相关规定的有效落实，显示了中央促进长江流域经济社会发展全面绿色转型的坚定决心。
《长江保护法》的出台，对长江流域的生产建设主体带来了更多的挑战，但正如习总书记所言，“绿水青山就是金山银山"，只有与全社会一道学法守法，严格依照法律法规开展生产建设活动，我们的民族和国家才能如母亲河长江一般生生不息、奔腾不止。
[注]
The End
