我国的政府采购制度自1996年开始试点，1998年开始全面推开。2003年1月1日起，《政府采购法》正式生效，标志着我国政府采购制度正式建立。2014年，全国人大对《政府采购法》进行了修订。自2014年至2022年，我国的市场经济环境发生了较大变化，政府采购制度中的问题也逐渐暴露出来。对此，2020年12月，财政部发布了《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》；2022年7月15日，财政部再次发布最新版本的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（下称“《征求意见稿》"），再次向社会公开征求意见。与2020年12月公布的版本相比，最新版的《意见稿》作出了较大改动，这也预示着政府采购领域将迎来较大变化。

1. 宏观背景

自2001年中国加入了世界贸易组织以来，中国的国内经济环境以及所处的国际经济形式都发生了较大变化。社会主义市场经济日益蓬勃发展。与此同时，中国也成为世界上仅次于美国的第二大经济体。中国的政府采购的体量规模也日益扩大。2020年全国政府采购规模为36970.6亿元，较上年增加3903.6亿元，增长11.8%，占全国财政支出和GDP的比重分别为10.2%和3.6%。

2. 政策背景

2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《深化政府采购制度改革方案》。会议指出，深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任，建立集中采购机构竞争机制，改进政府采购代理和评审机制，健全科学高效的采购交易机制，强化政府采购政策功能措施，健全政府采购监督管理机制，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。

为了贯彻落实中央全面深化改革委员会对政府采购制度改革的要求，2019年7月，财政部发布了《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）。《通知》中明确要求，要全面清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法，如以供应商的所有制形式等对供应商实施差别待遇或者歧视待遇、对内资企业和外资企业在中国境内生产的产品、提供的服务区别对待；严格执行公平竞争审查制度，重点审查制度办法是否设置不合理和歧视性的准入条件排斥潜在供应商参与政府采购活动；加强政府采购执行管理，包括优化采购活动办事程序；细化采购活动执行要求；规范保证金收取和退还等。

值得关注的是，2022年4月10日，中共中央、国务院印发了《关于加快建设全国统一大市场的意见》。“全国统一大市场"的建设要求建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。全国统一大市场的建设，对政府采购领域改革提出了进一步的要求，包括：持续清理招标采购领域违反统一市场建设的规定和做法；制定招标投标和政府采购制度规则，进行公平竞争审查、合法性审核； 不得违法设定与招标采购项目具体特点和实际需要不相适应的资格、技术、商务条件；不得违法限定投标人所在地、所有制形式、组织形式，或者设定其他不合理的条件以排斥、限制经营者参与投标采购活动；推动优质评标专家等资源跨地区跨行业共享等。

3. 现实问题

除了宏观背景变化及政策要求，《政府采购法》修订的一个重要的现实原因是法律在适用过程中出现的问题。现行有效的《政府采购法》是2014年制定的， 自2014年至今，政府采购制度的问题逐渐暴露出来。比如政府采购程序有待进一步完善，政府采购信息发布的透明度还有待提高，供应商资质审核不规范；评标办法不规范；监管机制不成熟，缺乏对政府采购整个过程的监督；地方在政府采购上享有过多裁量权，通过行使裁量权规避中央的监管等问题。为了解决实践中存在的问题，《政府采购法》有必要进行修订。

2022年7月出台的最新版的《征求意见稿》对《政府采购法》进行了较大改动。这其中，值得我们关注的主要有六个方面：政府采购的范围、政府采购的原则、政府采购与统一大市场、创新采购、评标方法以及定价方式。

《征求意见稿》第二条规定：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位、团体组织和其他采购实体，为了自身履职或者提供公共服务的需要，使用财政性资金或者其他国有资产，以合同方式取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、政府和社会资本合作等。本法所称财政性资金，是指纳入预算管理的资金。

第一，在政府采购的目的上，增加了“为了自身履职或者提供公共服务的需要"，使得政府采购的定位更加明确；

第二，在主体范围上，政府采购的主体扩大到“公益性国有企业"。而关于“公益性国有企业"的定义，《征求意见稿》第十二条作出了明确规定：“公益性国有企业指为实现公共目的，从事公用事业，运营公共基础设施或者公共服务网络的公益性国有企业。"关于公益性国有企业的概念，最早是在2011年12月10日，时任国资委副主任邵宁在主题为“2012：制度进化与市场尊严" 年会上做了发言。在发言中，邵宁认为，国有经济结构调整将使国企向两个方向集中，这两个方向分别为公益性质的国有企业和竞争领域的国有大企业。

公益型国有企业指的是“在中央层面包括如石油石化、电网、通信服务等领域的企业，而在地方包括供水、供气、公共交通等方面的企业"；竞争型国有企业如宝钢、中粮、一汽、中国建材等企业。“竞争性领域的国有大企业在体制上政企分开更为彻底，企业在机制上更加市场化。"

第三，政府采购的资金从“财政性资金"扩展至“其他国有资产"。这也就意味着，不仅仅是被纳入政府财政预算资金适用政府采购，使用国有资产进行采购，也需适用《政府采购法》。当然，我们理解这里的使用国有资产进行采购，应当是配合前述“公益性国有企业"作出的规定，而不应当扩大解释为“所有的国有资产都纳入政府采购范围。"

《征求意见稿》第三条政府采购的原则中，新增了“政府采购应当遵循讲求绩效原则。"并且，在意见稿的其他部分内容中，多处体现了“讲求绩效"原则。具体体现在：①政府采购应当实现绩效目标；②使用财政性资金的，应当严格按照批准的预算执行，落实预算绩效目标要求；③采购人应当将落实政府采购政策纳入项目绩效目标，在预算编制、需求确定、采购方式和竞争范围选择、项目评审、合同履约管理等环节落实；④采购人应当建立健全政府采购的内部控制制度，明确工作程序和岗位职责，强化监督制约机制，落实绩效目标要求 、促进市场竞争、维护公共利益、防范采购风险；⑤采购人确定采购需求前，可以根据实现项目绩效目标的需要，开展需求调查；⑥采购估算价值是采购合同的最大估计总价值；⑦采购人应当根据实际需求，结合市场调查和历史成交情况估算采购价值。创新采购的估算价值应当包括创新产品各阶段的研发、生产、改造和后续采购成本等等。

需要说明的是，“讲求绩效"原则是来源于《预算法》的规定及要求。《预算法》主要调整政府部门财政资金的使用，而政府采购是预算管理的重要内容。《预算法》第十二条规定：“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。"第三十二条规定：“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。"

应当注意的是，“讲求绩效"原则直接影响到政府采购的方方面面，其对政府采购过程的影响是深远的。采购人在采购之初及整个采购过程都要按照讲求绩效的原则去组织政府采购行为；相应地，供应商也应当按照这一原则去参与政府采购，以满足讲求绩效的基本原则。对“绩效"的要求无疑给采购人和供应商都提出了更高的要求。

如前所述，《政府采购法》修订的重要的政策背景，就是2022年4月中共中央、国务院关于统一大市场的规定。在本次的《征求意见稿》中也具体落实了建设国内统一大市场对政府采购领域的要求。

具体体现在：①在政府采购的立法目的确定上，新增了“促进全国统一大市场建设"这一目的；②在政策统一性要求上，规定政府采购政策应当由国务院政府采购监督管理部门会同国务院有关部门根据国家经济和社会发展要求统一制定，维护全国统一大市场和公平竞争；③在供应商自由进入政府采购市场层面，明确国家推进政府采购统一大市场建设，任何单位和个人不得采用任何方式，非法限制和阻挠供应商自由进入政府采购市场；④在供应商参加政府采购活动的条件上，明确采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，相关条件应当与合同履行直接相关，并与采购项目特点和实际需要相适应，不得以地域、所有制等不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇；⑤关于政府采购目录及限额的变化体现在：第一、集中采购目录由国务院确定并公布《意见稿》取消了“地方集中采购目录" “部门集中采购目录"的提法，第六条规定：集中采购目录由国务院确定并公布。这就意味着，未来只有一个全国统一的集中采购目录，技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目应当纳入集中采购目录。第二、政府采购限额标准由国务院确定并公布。《意见稿》第七条规定：政府采购限额标准由国务院确定并公布。政府采购限额标准在全国范围内是统一的。

关于创新采购的采购方式，也有其特定的政策背景，即《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。《纲要》中明确提出数字政府建设、智慧城市建设、科技创新规划等战略性要求，这都与政府采购环节息息相关。为了贯彻落实国家对于创新的要求，本次《征求意见稿》也将创新采购单独作为一种采购方式纳入在内。

《征求意见稿》第三十七条新增了“创新采购"的采购方式。创新采购是根据国家科技创新规划有关要求，对市场已有产品不能满足部门自身履职或者提供公共服务需要，邀请供应商研发、生产创新产品并共担风险的采购方式。

适用创新采购的情形包括：本部门所需货物含有重大技术突破，且能够推广运用的；公共交通、智能化城市建设等网络化基础设施建设项目，通过应用新技术或者新理念，形成新的管理模式，能够明显提高绩效目标的。

“创新采购"按照研发过程分阶段进行，分为订购和首购两阶段：首先是订购阶段，从概念交流——研发竞争谈判——研发中期谈判——创新产品试用及评审。其次是首购阶段：采购人与首购产品供应商签订期限不超过三年的创新产品购买合同——经国家有关部门论证可推广使用的，可以以首购价格作为最高限价向其他采购人推广应用。

现行《政府采购法》规定的评标方法包括两种：一是最低评审价法，二是综合评分法。在此前的长期实践中，最低评审价法与综合评分法的问题都逐渐暴露出来：最低评审价法往往会存在供应商恶意低价中标后，将项目转包，进而收取差价费，或是在低价中标后，采取偷工减料的方式降低成本；综合评分法存在评审因素指标难以具体量化，评审专家的主观性较大的问题。

针对实践中出现的问题：第一、关于最低评审价法，《征求意见稿》第52条规定：评审委员会认为供应商报价明显低于其他供应商有效报价的，应当要求其对报价合理性提交必要的证明材料。供应商不能证明其报价合理性的，评审委员会可以将其作为无效竞标处理。第二、针对综合评分法的问题，2020年的修订意见稿中明确“主观评审因素应当细化单项评审因素的分值并明确评审标准，缩小自由裁量区间。"；“采购需求难以准确描述、评审因素需要进行主观判断的采购项目，应当严格评审专家的选择标准和程序。"在本次的《征求意见稿》中也明确，“评审因素中的分值设置应当与可评判、可验证的指标相对应。"

在最低评审价法和综合评分法基础上，《征求意见稿》第46条新增了“最优质量法"。“最优质量法"指的是竞标文件满足采购文件全部实质性要求，价格已定，按照质量因素的量化指标评审得分由高到低排序确定中标、成交、入围供应商的评审方法。“最优质量法"往往适用于执行政府定价或者对质量有特殊要求的采购。

值得关注的是，《征求意见稿》在评审方法环节，新增了“全生命周期成本"的概念，要求采购人可以在采购文件中规定根据全生命周期成本以及后续专用耗材、升级服务成本等，对供应商报价或者评审得分进行修正。

《征求意见稿》第72条中关于合同定价方式的规定，包括固定价格、成本补偿以及绩效奖励。

“固定价格"，即合同订立时已经确定合同价格，非由法定或约定事由不得变更的定价方式。“固定价格"适用于采购时可以准确估算采购成本的情形。其中，采购数量能够确定的，采取固定总价的形式；采购数量不能确定的，采取固定单价的方式。此外，适用固定价格的合同并非绝对不能调价，因国家政策变化、物价调整等情形可能导致合同价格发生重大变化，不进行调整显失公平的，可以对合同价格进行调整。

“成本补偿"指的是合同订立时无法确定价款，需合同履行完毕后才能够确定的定价方式。此种定价方式主要适用于合同履行中存在不确定性而无法准确估算采购成本，且无法适用任何固定价格的情形时。“成本补偿"定价的确定，是按照“固定酬金+供应商合同履行过程中产生的可列支成本"进行确定，但是不得超过合同规定的最高限价，也不得约定按照成本比例支付酬金。

“绩效奖励"方式，即采购人可以根据项目特点，采用固定价格、成本补偿与绩效激励相结合的组合定价方式。“绩效奖励"主要适用于有技术创新、节约资源和提前交付能够更好实现经济社会效益等情形。绩效奖励依据供应商提供的货物、工程和服务质量、满意度或者资金节约率等相应支付合同价款。

此次《政府采购法（征求意见稿）》对现行《政府采购法》进行了大范围的修订，这也预示着政府采购领域将会发生较大变化。如前所述，《政府采购法》的修订具有其政策背景。我们结合此次《征求意见稿》修订的内容进行研究，将有助于我们对相关行业的政策导向提前预判。可以预见的是，未来政府采购将在政策引领、行业引导方面将发挥更大的作用，我国将逐步建立起一整套体系完备、管理科学的现代政府采购制度。