在NSI法案之前，并购英国企业的相关监管主要适用《2002年企业法》（the Enterprise Act 2002），监管部门为英国竞争和市场管理局（the UK Competition and Markets Authority, CMA），其可以基于公共利益理由干预某些外国收购，但其干预的前提是当事方自愿申报，这样的法律机制使得英国政府对外国投资的审查能力实质上受到了限制。

随着国际经贸环境的一系列变化和跨境交易数量的不断增长，英国政府愈发意识到国家安全审查在外国投资者对英投资行为中的必要性和重要性，为此逐步采取了一系列措施，直至于2020年11月颁布了NSI法案草案，该法案在2021年4月29日获得御准后于2022年1月4日正式生效。这是英国首次就投资者收购英国企业或资产涉及的国家安全问题进行专门立法，该法案涵盖了所有对英投资行为的国家安全审查问题。NSI法案反映了对投资领域国家安全问题进行更多干预和审查的全球趋势。NSI法案将与前文提到的《2002年企业法》下的公共利益审查制度并行但又独立存在。

根据NSI法案，英国商务、能源及产业策略部（BEIS）是外国投资的主管部门，由该部新成立的部门——投资事务署（Investment Security Unit，ISU）直接负责受理交易方的申报和提供指引。

NSI法案仅适用于特定情形的收购（“合格收购"，qualifying acquisitions），在NSI法案中被称为“触发事件"（trigger events）。法案第5条规定，当某一主体获得对合格实体（qualifying entity）的控制权或获得对合格资产（qualifying asset）的控制权时，就会发生“触发事件"。为此法案对“合格实体"“合格资产"“获得控制权"等核心概念做了明确界定。

2.1 收购对象是合格实体或合格资产

“合格实体"的范围包括非自然人实体（无论是否是法人），包括公司、有限合伙、合伙、非法人组织、信托等。

“合格资产"的范围包括土地、有形动产，以及具有产业、商业或其他经济价值的创意、信息或技术（下称“知识产权"），例如商业秘密，数据库，源代码，算法，公式，设计，方案、绘图及规格，软件等。

2.2 合格实体或合格资产来自于、位于英国或与英国有联接点

如果某些实体或资产在英国境外，但与英国有如下的联接点，它们也可能构成“合格实体"或“合格资产"。

• 依据境外法律设立或被境外法律认可的某实体，在英国进行活动，或向位于英国的人士提供货物或服务。

   

• 位于境外的某一土地、有形动产或知识产权，被用于在英国进行活动，或被用于向位于英国的人士提供货物或服务。

2.3 取得合格实体或合格资产的控制权

如果投资者通过本次交易取得的合格实体或合格资产的控制程度符合以下任一标准的，即视为取得了NSI法案项下的“控制权"：

如果拟收购的合格实体属于特定的关键敏感领域，则收购方有法定义务在交易完成前向BEIS申报并获得其批准，否则该等收购无效；这就是NSI法案项下规定的强制申报制度（需特别说明的是：对上述特定关键敏感行业的合格资产的收购无需履行强制申报义务。强制申报仅针对对于合格实体的收购）。如果收购方在未取得BEIS批准之前就完成了属于强制申报范围的交易，其可能受到民事和刑事处罚，其中民事罚款最高可达收购方相关业务全球营业收入的5%或1000万英镑（以较高者为准）。若合格收购不属于强制申报范围，交易方（出售方、收购方或合格实体自身）可自愿向BEIS进行申报（即自愿申报）。

上述落入NSI法案项下强制申报范围的关键敏感领域包括以下17类，它们均规定在《2021年国家安全和投资法（应申报的收购）（合格实体的说明）条例（2021）》（The National Security and Investment Act 2021 (Notifiable Acquisition) (Specification of Qualifying Entities) Regulations 2021，2021 No. 1264，简称“《应申报的收购条例》"）。相较于美国国家安全审查（CFIUS审查）体制下对于TID（关键技术、关键基础设施、敏感数据）的着重关注，NSI相关立法关注的关键敏感领域更为宽泛。

无论交易方是否进行了申报，也无论其是否属于强制申报的范围，若BEIS对某起交易可能会构成“国家安全风险"产生合理怀疑，均可以主动介入（call in），审查该交易。BEIS有权在交易交割后不超过5年内且在知悉该交易后6个月内对该交易进行主动介入。在决定是否主动介入时，BEIS会考虑以下因素[1]：

4.1 目标风险：

主要考虑两点，一是目标的用途或可能的用途，以及该用途是否已经或可能引起国家安全的风险；二是目标所在行业，特别是合格实体是否在上述17个关键敏感行业从事活动。

4.2 收购方风险：

主管机关在评估收购方是否会带来国家安全风险时，会考虑如下几个方面：

需要特别说明的是，BEIS并不认为国有企业、主权财富基金等实体天然地就更有可能构成国家安全风险，特别是如果这些实体在追求以经济回报为目标的长期投资战略方面具有完全运营独立性。另外，BEIS不会仅仅只根据收购方的国籍做出判断，但需考虑收购方与英国敌对方的联系程度。

4.3 控制权风险：

主要考虑收购方所获得的控制权的类型和控制水平，以及收购方将如何使用其控制权。

审查程序简要流程图如下表所示：

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6.1 某中资企业旗下荷兰半导体公司被要求限期出售Newport Wafer Fab多数股权

英国时间2022年5月25日，英国政府在官网宣布，其将就某中资企业控制的荷兰子公司收购半导体公司纽波特晶圆制造公司 (Newport Wafer Fab）之交易主动介入（call in）、启动国家安全的全面评估。[2]纽波特晶圆制造公司是英国最大的微芯片制造公司，而该交易被认为具有国家安全风险的主要原因在于其中设计和开发芯片电路布局时使用的规划、安置和布线工具被定性为具有军民两用性质的技术。[3]该荷兰子公司原先已持有纽波特少数股权，于2021年进一步收购了纽波特剩余的86%股权，实现了对其百分百控股。

时隔近半年后，在历经数次审查时限延期后，BEIS最终决定荷兰半导体公司必须限期出售纽波特至少86%的股权。英国政府认为中资企业旗下的荷兰半导体公司独家控股纽波特会构成国家安全风险主要基于两个方面：第一，纽波特厂区可能会重新开展化合物半导体[4]的生产活动，由此产生的技术和专有知识可能会削弱英国相关能力；第二，纽波特厂区位于南威尔士半导体产业集群[5]，这一地理优势可能便于纽波特获悉、利用该产业集群的技术与专有知识，而纽波特与南威尔士半导体产业集群的联系可能阻止集群内的众多半导体公司无法再参与涉及国家安全的相关项目。

这一交易审查有几点颇为引人关注。第一，这是一起回溯性审查。早在2021年8月，中资企业控制的荷兰子公司就已收到英国公司注册处的股东权益确认通知书，确认了纽波特晶圆制造公司的100%股权已由该荷兰子公司间接持有，但BEIS却在2022年5月份发起了NSI法案项下的主动介入程序，对该交易进行全面的国家安全评估。第二，BEIS对该交易的审查历经多次延期，暨2022年7月份宣布对该交易的国家安全全面评估程序依法额外延期45个工作日后，BEIS于2022年9月份、10月份又宣布了两次延期（按照NSI法案要求，这两次延期需取得收购方的书面同意）。第三，该审查历经两任英国商务、能源和产业战略大臣（也历经了三任英国首相），前后两任大臣对本交易的态度保持了连贯性与一致性，体现出英国政府对外国投资者（特别是中国投资者）对英投资行为的持续重点关注。

6.2 曼彻斯特大学 (University of Manchester）向某中资企业许可视觉传感技术遭阻止

英国当地时间2022年7月20日，英国时任商务、能源和产业战略大臣夸西•克沃滕下令，阻止曼彻斯特大学向某中资企业授予视觉传感技术SCAMP-5和SCAMP-7的使用许可。[6]据报道，这是夸西•克沃滕首次利用NSI法案赋予的职权以国家安全风险为由阻止外资交易。[7]英国政府认为，双方签订的许可协议中规定的技术具有双重用途，且该技术有可能用于建立可能对英国构成国家安全风险的国防或技术能力。[8]

据曼彻斯特大学和该技术的研发人员称，SCAMP 视觉传感技术用“视觉芯片"取代了图像处理中使用的传统芯片，且不像大多数传感器那样只输出常规图像，而是输出传感器分析的结果，提供传感器所看到的细节。这意味着它可以提供更多有价值的信息，可被用于机器人、虚拟现实、车辆和监控等高科技领域。[9]特别地，开发者提到了当该技术作为机器人的先进导航系统时，存在军民两用的可能性。[10]

6.3 某中资企业收购英国软件公司Pulsic Limited遭阻止

英国当地时间2022年8月17日，英国政府公告称，夸西•克沃滕已经下令，阻止某中资企业对英国软件公司Pulsic Limited的全资收购。[11]Pulsic是一家EDA软件公司，专注于精密设计自动化，其高级定制数字和模拟设计解决方案是对现有设计流程、标准和数据库的补充，与手动设计或其他 EDA 软件解决方案相比，Pulsic 的技术可以更快地提高制作的质量。[12]Pulsic的客户包括全球顶尖的半导体公司。[13]

夸西•克沃滕称，Pulsic 拥有的EDA软件知识产权、技术可以用于集成电路制造，这些集成电路又可以用在民用或军用供应链中，以供使用者建立国防或科技能力；而收购将令上述实体和资产转移给收购方，形成国家安全的风险，因此援引NSI法案下令禁止这一收购。[14]

6.4 NSI法案附条件批准的涉中资交易

根据公开信息，目前有三起涉中资企业交易虽被允许，但BEIS克以一系列国家安全风险缓解措施。简要情况如下：

• 某国资企业定增某A股上市航空公司：2017年，某A股上市航空公司宣布完成对英国航空零部件制造商、空中客车重要供应商之一Gardner Aerospace Holdings Limited 的收购；2018年，某国资企业出资认购该上市航空公司定向增发的股份，成为该上市公司第二大股东。英国主管机构于2022年对两者之间某起交易进行了回溯性的国家安全审查，并认为该交易可能对英国国家安全构成风险，理由是涉及到一家英国航空制造业公司的安全。也就是说，中资企业的在英子公司可能会使得BEIS的管辖权延展至英国境外、对纯中国境内交易展开审查。该交易最终获得BEIS附条件许可，而所附条件包括：限制Gardner向中方股东提供信息，免去中方股东在Garnder董事会任命的董事，向Garnder董事会委派一名来自英国政府的观察员，Garnder向中方股东转让资产时需通知监管部门，以及一系列其他安全措施。

   

• 某中资企业收购某英国电池储能项目发展权：该收购获得BEIS附条件许可，条件包括：中资收购方在委任项目营运方时必须经过英国政府批准，以及限制项目营运方向中资收购方分享敏感信息。

   

• 某中资企业收购英国西北电力公司部分股权：该收购获得BEIS附条件许可，条件包括：限制中方股东对企业重要员工的任命权，以及限制向中方股东分享敏感信息。

英国《国家安全和投资法案》是英国首次引入独立的外国投资审查制度，该法案的适用范围极为广泛（甚至有纯中国境内交易受到审查），并且规定了强制申报、主动介入等程序，加强了企业的合规义务，也提高了交易的不确定性。不遵守强制申报制度有可能受到严重的刑事和民事处罚，相关投资也将被视为无效。

鉴于NSI法案生效不足一年却呈现出非常活跃的监管趋势，而中资企业在监管中受到了重点关注，我们建议企业充分评估其交易的风险状况，对涉英投资可能面临的国家安全风险树立起充分认识，并对相关强监管态势在交易架构、交易进度、交易结果等方面做好充分预期与准备，特别是涉及到如下方面的交易：(i)涉及NSI法案要求强制申报的17个行业的；(ii)收购方具有较高风险特征的，或(iii)收购方对标的拥有高度控制权的；对已有涉英投资的，做好相关合规风险排查，提前进行合规布局。