2021年3月，中共中央、国务院出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出了"开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘和利用"，其表明了党和国家对公共数据开发的宏伟决心，并提出了通过公共数据授权运营为基础的开发利用新思路。

当下我国各地区对公共数据运营的模式主要包括了"场景驱动模式"以及"数据驱动模式"。[1]

该模式通常由公共管理和服务机构的数据管理部门牵头，以政府及公共服务部门信息化设施作为基础，将特定的单一场景亦或是多种场景作为突破口，对某项特定领域的公共数据进行开发与利用。

在此类模式中，公共数据管理部门负责公共数据使用开发的相应配套制度，在公共数据管理平台的建设起到统筹引领的作用，数据运营方在此过程中以得到授权运营许可为前提，再利用公共数据管理平台以某个特定的"行业专区"的公共数据资源开展相关的数据服务。

该模式由地方政府指定某一数据主管部门负责统筹规划公共数据授权工作，再由该数据主管部门依托独特的职能属性，将当地各部门所有可开放利用的公共数据汇聚并集中授权一家国有（控股）企业。该企业负责公共数据运营服务平台的日常经营，并对外提供数据服务以获得相应的对价。

上海于2021年11月25日发布《上海市数据条例》（下称"《条例》"）[2]，2022年9月29日，上海数据集团有限公司正式揭牌成立，这标志着上海在数据授权运营方向逐渐由理论走向成熟的开始。

上海市公共数据授权运营的规定集中见于《条例》第三章第三节之中。

1.《条例》第四十四条规定，"本市建立公共数据授权运营机制，提高公共数据社会化开发利用水平。市政府办公厅应当组织制定公共数据授权运营管理办法，明确授权主体，授权条件、程序、数据范围，运营平台的服务和使用机制运营行为规范，以及运营评价和退出情形等内容。市大数据中心应当根据公共数据授权运营管理办法对被授权运营主体实施日常监督管理。"

本条明确规定了上海市公共数据运营模式，由上海市政府办公厅牵头，制定公共数据授权运营管理办法，而市大数据中心据此对被授权主体进行监管。虽然在2021年11月24日，上海市普陀区人民政府办公室就已发布了关于印发《普陀区公共数据运营服务管理办法》（试行）、《普陀区公共数据运营服务实施细则》（试行）的通知，对辖区内数据授权服务监管体系、运营流程、职责划分等进行了详尽地规定，但目前整体统一的上海市公共数据授权运营管理办法仍处于制定之中。

2. 第四十五条规定，"被授权运营主体应当在授权范围内，依托统一规划的公共数据运营平台提供的安全可信环境，实施数据开发利用，并提供数据产品和服务。市政府办公厅应当会同市网信等相关部门和数据专家委员会，对被授权运营主体规划的应用场景进行合规性和安全风险等评估。授权运营的数据涉及个人隐私、个人信息、商业秘密、保密商务信息的，处理该数据应当符合相关法律、法规的规定。市政府办公厅、市大数据中心、被授权运营主体等部门和单位，应当依法履行数据安全保护义务。"

从本条规定可以得出，上海公共数据授权运营须在政府授权范围之内，不可逾越该界限。此外《条例》还设定了红线条款第五十五条，我们理解，上海市对数据交易活动持鼓励支持的态度，但如若涉及到危害国家安全、公共利益，侵害个人隐私的；未经合法权利人授权同意的；法律、法规规定禁止交易的其他情形则一律不得交易。

此外除市大数据中心作为日常监管主体外，市政府办公厅与其他相关部门均须对数据的应用场景进行审查监督，这在一定程度上也体现上海对数据应用场景方面保护的重视。

3. 第四十六条规定，"通过公共数据授权运营形成的数据产品和服务，可以依托公共数据运营平台进行交易撮合、合同签订、业务结算等；通过其他途径签订合同的，应当在公共数据运营平台备案。"

《条例》对公共数据授权运营形成的数据产品和服务交易并未施加过多限制，交易双方可以选择公共数据运营平台进行交易，亦或是其他途径，如选择其他途径签订合同须进行备案。

综上所述，我们理解，《条例》建立起了一套以上海市政府办公厅为核心，市大数据中心监管被授权运营主体日常经营，办公厅协同市网信等相关部门对数据应用场景进行合规审查的一套垂直加纵向的交叉监管架构。

根据前述对公共数据运营模式的讨论，我们很容易得出上海市采取的是"数据驱动模式"来运营公共数据的。类似还有成都市政府数据授权运营的案例 （简称"成都案例"）[3]。

在成都案例中，涉及的主体和责任关系简述如下：成都市政府授权成都市大数据集团股份有限公司（简称"市大数据集团"）运营政府数据，市政府各部授权市政务信息资源供销平台向是市大数据集团提供数据，市大数据集团形成数据产品或服务后提供给数据使用单位。其中，市大数据集团由成都产业投资集团（简称"成都产业集团"）100%控股，是成都市本地的全国资企业。从成都市政府数据授权运营的运行逻辑来看，实质是将政府数据作为国有资产运营，政府数据授权运营的基本特性是将数据作为国有资产进行的市场化运营。

而上海地区也采取了与成都相近的模式，上海数据集团有限公司于2022年9月29日正式揭牌成立，其主要的职能有下面三个方面：

1. 数据基础设施建设与运营，负责数据采集、汇聚、存储、共享、传输网络、安全等基础设施的建设与运营。

2. 数字资产供给及交易。基于特许经营和授权的公共数据、国企数据与其他社会数据的供给。针对市场需求，向数据需求方提供合规、安全的数据产品；提供数据标准化、评估定价、支付结算等交易服务。

3. 基于大数据的增值服务。基于大数据分析，为企业、行业和城市数字化提供数据咨询、解决方案、行业数据平台和数据信任安全等增值服务。[4]

实践中上海市的数据授权运营模式展示如下图：

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根据《条例》中对监管体系的阐明以及上海数据集团的职能，我们可以得出，上海市政府对公共数据的运营模式大体上与成都市政府一致，均是采取了"数据驱动模式"，将区域内的全部数据整体打包授权给一个运营商。我们认为，将公共数据统一整合能够极大地提高交易的效率，减少了公共数据平台运维的成本，但这很可能也会带来行业经营垄断的风险，日后可能会对影响到公共数据流通与开发。

在2021年1月28日，北京市大数据工作推进小组办公室公布的《北京市公共数据管理办法》（下称"《办法》"）。2022年11月25日，北京又颁布了《北京市数字经济促进条例》（下称"《促进条例》"）。虽然北京在公共数据开放程度比上海较高，但不同于《条例》，无论在《办法》亦或是《促进条例》之中，北京均未以专门篇幅对北京公共数据运营模式予以规定。本文将整合相关法条，以求对北京公共数据运营模式窥得一隅。

1.《办法》第五条，"市、区人民政府应当加强对公共数据管理工作的领导，建立健全工作协调机制，统筹推进公共数据的采集、汇聚、共享和开放等工作，将所需经费纳入财政预算，对工作情况进行监督考核。"

根据本条，在公共数据管理工作中，北京市、区人民政府起到带头地位，制定相应工作机制并对工作情况进行监督考核。

2.《办法》第六条，"市经济信息化部门负责组织、协调、指导和监督全市公共数据管理工作，研究解决公共数据管理工作中的重大问题；区经济信息化部门负责本行政区域内公共数据管理的具体工作。公共管理和服务机构按照各自职责和本办法的规定，做好公共数据的采集、汇聚、共享和开放等工作。"

《促进条例》第六条，"市经济和信息化部门会同市场监管等有关部门推进数字经济地方标准体系建设，建立健全关键技术、数据治理和安全合规、公共数据管理等领域的地方标准；指导和支持采用先进的数字经济标准。"

在公共数据管理的日常具体监督方面，北京市经济信息化部门将会同市场监管等有关部门负责公共数据具体监管等相关工作，可以理解为，其是市、区人民政府所制定工作机制的执行者。

3.《促进条例》第十九条，"本市设立金融、医疗、交通、空间等领域的公共数据专区，推动公共数据有条件开放和社会化应用。市人民政府可以开展公共数据专区授权运营。市人民政府及其有关部门可以探索设立公共数据特定区域，建立适应数字经济特征的新型监管方式。市经济和信息化部门推动建设公共数据开放创新基地以及大数据相关的实验室、研究中心、技术中心等，对符合条件的单位和个人提供可信环境和特定数据，促进数据融合创新应用。"

本条阐明了北京市政府开展公共授权运营工作范围及工作方向，我们理解，北京市对公共数据的授权运营更为审慎，上海对于公共数据授权运营范围采取的是以区域为基础，大一统式地打包整合区域内所有数据统一运营，而北京更多的采取专区授权运营，下文我们将以实际例子进行分析。

综上，北京对公共数据的监管模式采取也是以市、区人民政府为核心，市经济信息化部门会同市场监管等有关部门以市、区人民政府制定的工作机制为纲，对北京区域内公共数据运营进行多方面垂直式监管，但不同于上海的是，北京的授权主体是市经济和信息化部门，并且北京未有规定针对数据应用场景方面要求施加以额外的监管措施。

不同于上海的"数据驱动模式"，北京采取的是"场景驱动模式"。2020年4月9日，北京发布了《关于推进北京市金融公共数据专区建设的意见》，根据其中第七条，经市政府同意，由市经济和信息化部门授权具有公益性、公信力、技术能力和金融资源优势的市属国有企业（以下简称"运营单位"）对专区及金融公共数据进行运营。运营单位有权对专区进行日常管理和维护，推动金融公共数据市场化开发应用先行先试，并接受相关部门的指导、管理和监督。根据此条规定，北京市经济和信息化局以专区授权运营的方式，授权北京金融控股集团建立了金融公共数据专区，承接公共数据托管及创新应用任务，其所属公司北京金融大数据公司利用公共数据与银行等金融机构联合研发贷款产品，促进了资金的流通。同时，推出了京云企业征信平台，满足了金融机构贷款过程中的征信服务需求。

虽然上海与北京均对公共数据的运营管理有相关的规定，但上海政府办公厅作为牵头方，对于公共数据被授权运营主体的监管，需要与大数据中心联合，共同对其日常运营进行合规监督。而北京市、区政府在实践中需要制定相关工作机制，而具体的日常监督职责是由下属的市经济和信息化部门牵头会和其他部门共同负责。

在上海的运营模式中，是由上海市政府办公厅负责授权相应主体（即上海数据集团有限公司，亦属于百分百国资控股）进行公共数据的运营，而北京模式中，是由市政府同意，市经济和信息化部门负责授权国有企业进行公共数据运营。

上海模式中，由上海市政府办公厅授权给上海市数据集团有限公司，将全市所有公共数据整合运营，这样的优势在于能够形成滚雪球的效应，对公共数据的开发与利用有着巨大意义，且政府也可以对此进行一步到位式地监管；北京采取了专区运营的方式，对不同行业专区的公共数据平行式地分配给当地擅长此领域的国有企业，此举能够有效地避免行业垄断的产生，并且以行业授权公共数据的方式能够提高其开发利用的效率。

公共数据是社会资源的重要组成部分，大量涉及国计民生的关键信息蕴含其中，有效地对公共数据的开发利用将极大地促进社会的政治、经济、文化发展，本文通过对上海与北京两地数据运营模式的对比，希望能给未来公共数据的开发与利用带来些许借鉴。

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