《中华人民共和国民办教育促进法（2018修正）》（以下简称“新《民促法》”）规定，除义务教育学段外，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。2021年9月1日生效的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称“新《实施条例》”），进一步细化了营利性及非营利性民办学校的分类登记、资产与管理、支持与奖励等相关规定。

根据教育部最新发布的《2021年全国教育事业发展统计公报》，全国共有各级各类民办学校18.57万所，占全国各级各类学校总数的35.08%，其中学前教育、义务教育及高中教育学段的民办学校占全国各类民办学校总数的98.50%，构成了我国民办教育事业的大半壁江山[1]。当前，民办教育事业发展如火如荼，尤其在新《民促法》及新《实施条例》出台后，民办学校的营利性及非营利性分类登记制度逐步完善，营利及非营利之区分愈加影响举办者的办学选择。尽管除义务教育学段外的民办学校可以依法选择登记为营利性法人，但在办学实践中，诸多举办者出于资产权属、税费承担、优惠政策等因素考虑，仍多选择登记为非营利性民办学校。

在此背景下，本文以非营利性民办学校为核心，围绕非营利性民办学校的合规治理之主题，从出资举办、校内管理、外部投资及收益等角度出发，为非营利性民办学校合规运营框架下的路径选择和架构搭建，提供法律视角下的参考方案。

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（一）举办者的组织形式及限制条件

根据新《民促法》及新《实施条例》的规定，非营利性民办学校的举办者应当满足以下组织形式、主体资格等方面的条件要求：

（1）非营利性民办学校的举办者可以为社会组织等法人单位，也可以是自然人，均应当有良好的信用状况；举办者可以单独或者联合举办民办学校。

（2）在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校；举办其他类型民办学校的，应当符合国家有关外商投资的规定。

（3）同时举办或者实际控制多所民办学校的，举办者或者实际控制人应当具备与其所开展办学活动相适应的资金、人员、组织机构等条件与能力。

（4）同时举办或者实际控制多所民办学校的，不得改变所举办或者实际控制的非营利性民办学校的性质，直接或者间接取得办学收益。

（5）同时举办或者实际控制多所民办学校的，不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争。

（6）任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。

（7）民办学校及其举办者不得以赞助费等名目向学生、学生家长收取或者变相收取与入学关联的费用。

（二）举办者的出资义务

民办学校举办者的出资方式，与《公司法》规定的有限责任公司股东的出资方式基本一致。具体而言，举办民办学校可以用货币出资，也可以用实物、建设用地使用权、知识产权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。

民办学校的举办者对民办学校负有类似于公司法项下的股东足额出资及不得抽逃出资的义务，具体而言，举办者应当按时、足额履行对民办学校的出资义务；民办学校存续期间，举办者不得抽逃出资，不得挪用办学经费。

就举办者出资的标准而言，各地市对具体出资金额的要求有所差异。以青岛市为例，《青岛市民办中等及以下学历教育学校设置标准》对出资义务、出资用途、出资标准及出资存放管理等事项作了明确规定，“举办者申请筹设、设立民办学校，应当履行相应的出资义务，按时足额缴存注册资金（注册资本），保证日常工作运行和教育教学活动的开展。注册资金（注册资本）数额应当与学校类别、层次、办学规模相适应。小学的注册资金应不低于400万元、初级中学的注册资金应不低于600万元、普通高级中学和中等职业教育学校的注册资金应不低于1000万元（上述均不含征地、建设等费用），存入民办学校基本账户，作为学校的流动资金使用。”

（三）举办者的收益方式

根据新《民促法》的规定，非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学；营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。尽管非营利性学校的举办者不得以办学结余的方式获取收益，但可通过县级以上地方人民政府设立的民办教育发展专项资金，申领用于奖励举办者的款项。

举办者投身于民办教育事业，往往出于公益初心及教育情怀，当前非营利性民办学校的举办者不得获取办学收益的大背景，更是要求举办者回归教育的公益属性，不得将非营利性民办学校作为其营利的手段。因此，在现行法律框架下，非营利性民办学校的举办者获取“收益”的方式，主要包括：（1）举办者通过在民办学校任董事或理事等职务获取合理薪酬；（2）通过举办民办学校获取配套商业地产开发机会，实现房地产开发项目的收益和增值。

（一）举办者、出资人及投资者之关系辨析

在2016年《民促法》出台之前，2013年《民促法》及2002年《民促法》同时存在“举办者”和“出资人”两个概念。“举办者”是经登记获取的身份，确认民办学校举办者身份，是我国法律赋予有关行政主管部门特有的权力，属行政许可内容。[2]“出资人”是指以货币、资产等方式向民办学校出资的主体，出资人身份无须登记获取。2013年《民促法》及2002年《民促法》第五十一条[3]规定，“出资人”可以获取合理回报。在实践中，“出资人”可能与“举办者”身份重合，也可能相分离，在二者身份不重合时，获得合理回报的主体是出资人而非举办者，二者身份重合时，出资人不会因为其同时具备举办者身份而影响从民办学校获取盈余分配的权利。[4]

2016年《民促法》出台后，“出资人”的概念已不复存在，新修订的《民促法实施条例》中亦无“出资人”的相关规定。由于各地市对民办学校举办者应当缴纳的开办资金标准的要求往往较低，而为了满足学校的建设标准和正常运营，需要向民办学校投入大量资金，“投资者”恰能以提供资产或资金的方式参与民办学校的建设及运营。

新旧民办教育促进法体系项下，均无有关“投资者”的具体规定，但在实践中，“投资者”通常指以出租、融资租赁、借款等方式向民办学校提供投资支持并获取相应收益的营利主体。作为民办教育事宜的重要参与主体，“投资者”如何在当前法律框架下参与非营利性民办学校的投资并如何以合规的方式获取相应收益，将成为民办学校合规运营中的重要问题。

（二）投资者的投资方式

在实践中，投资者通常会通过以下方式对民办学校进行投资：（1）出租土地使用权或房产；（2）出租或以融资租赁方式提供教学硬件、教育设备、教学软件系统等软硬件设施设备；（3）向民办学校提供借款等。

（三）投资行为应当遵循关联交易的相关规定

在进行非营利性民办学校合规运营的机构搭建时，首先应当关注该民办学校的办学学段，根据新《民促法实施条例》第四十五条的规定，如属于实施义务教育的学校，则一律禁止关联交易；如属于实施非义务教育的学校，则不论非营利性还是营利性均允许关联交易，但需要遵守公开、公平、公允的原则。为了合理甄别可依法参与的涉民办学校交易事项，投资者应当准确判定投资者与民办学校之间是否具有关联关系。

就非营利性民办学校而言，根据《<民间非营利组织会计制度>若干问题的解释》（财会〔2020〕9号）第十二条第（二）款及新《实施条例》第四十五条第三款的规定，非营利性民办学校的关联方如下图所示[5]：

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因此，如投资者与民办学校之间无任何关联关系，则投资者与民办学校之间的交易无禁止性规定的限制；如投资者与民办学校之间存在关联关系，且该民办学校属于实施非义务教育的学校，则在遵循公开、公平、公允的原则的前提下，投资者可与民办学校开展关联交易；如投资者与民办学校之间存在关联关系，但该民办学校属于实施义务教育的学校，则投资者不得与民办学校开展任何形式的关联交易。

（四）投资者的收益方式

鉴于投资者有多种投资方式，投资者获取收益的方式也会有所差异，但整体而言，投资者获取的通常是稳定固定收益，在搭建民办学校运营架构时，可以考虑以投资额为基数，综合考虑市场价格、折旧率、投入回收期限等因素，测算年化固定收益率。

（五）关于投资架构的建议

考虑到投资行为应当遵循关联交易的相关规定，为了尽可能减小关联交易对投资的影响，确保民办学校的合规运营，我们建议民办学校及投资者应当合理筹划交易架构，实现投资者与举办者身份的隔离，避免因投资者与举办者主体同一或者投资者为举办者的关联方，致使投资者对民办学校的投资活动受到关联交易相关规定的限制。

新旧《民促法》及实施条例等相关法律法规均无与民办学校“管理者”相关的规定，“管理者”不是具有明确的法律意义的概念，但《民促法》《民促法实施条例》及国务院、各省市的规范性文件中有与“管理”相关的内容。《民促法》语境下的“管理”是指以民办学校的校长为核心、以董事会（理事会）和监事（会）为依托，开展的教育教学和行政管理工作，该等“管理”更侧重于学校内部治理。在民办学校运营实践中，为了提高管理水平及运营效率，民办学校普遍存在大量的“外部管理事项”：众多民办学校会将教学、培训、招采等管理事务，委托第三方代为履行或提供服务。本节讨论的“管理”，主要围绕该等“外部管理事项”。

（一）管理者的管理内容及方式

在实践中，管理者具备专业的服务团队，可以高效地实现专人专事、统一管理、统一调配，因此，民办学校通常会将以下事项委托给第三方管理者：（1）教学类：课程研发、教案编纂、学研活动设计实施等；（2）培训类：新员工培训、教职工进修等；（3）服务类：后勤管理（车队、餐厅、超市等）、统一招采（教材、校服、文具等）、装订印刷等。

在市场竞争模式下，为了向民办学校提供优质的管理服务，管理者一般会通过组建专业团队的方式，从事课程研发、信息化服务、培训、餐饮、车队调度等服务。

（二）管理行为应当遵循关联交易的相关规定

管理者在提供管理服务过程中，也应当遵循关联交易相关规定，关联方认定、关联交易限制等内容与投资者部分一致，详见本文第二章第（三）节“投资行为应当遵循关联交易的相关规定”。

（三）管理者的收益方式

相较于投资者“只投不管”的参与方式，管理者会实际参与民办学校的日常管理事务，其管理服务水平会对民办学校的办学质量产生较大影响，因此，管理者获取收益的方式也与投资者存在一定差异。

通常而言，管理者的收益方式为获取固定收益，该固定收益会根据管理服务内容、市场价格等因素确定。为了充分调动管理者的积极性，尽可能提升管理者的管理服务水平，民办学校的管理者也可以采取“固定收益+结果报酬”的收益方式。“结果报酬”可以按照以下方式计取：（1）“结果报酬”的设置目的是体现管理者提供的管理服务为民办学校带来的价值增值，认可管理者为民办学校价值增值的贡献；（2）“结果报酬”可以在民办学校每年度结算后，将可分配年度结余按照一定比例，以奖励金的形式分配给管理者；（3）“结果报酬”的计取比例应当遵循公平合理的原则，根据管理服务为民办学校带来的增值价值确定，确保“物有所值”，实现“结果报酬”与增值部分相匹配。

（四）关于管理架构的建议

关于管理者合理筹划交易架构的建议，与投资者部分一致，详见本文第二章第（五）节“关于投资架构的建议”。

（一）校内管理层的构成及产生方式

民办学校的校内管理层主要包括董事/理事、校长、副校长及教务主任等中高层管理人员，是民办学校内部管理的核心力量，其产生方式及任职要求如下：

（1）学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成，其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。

（2）学校理事会或者董事会由五人以上组成，设理事长或者董事长一人。理事长、理事或者董事长、董事名单报审批机关备案。

（3）民办学校参照同级同类公办学校校长任职的条件聘任校长，年龄可以适当放宽；民办学校校长依法独立行使教育教学和行政管理职权。

（4）民办学校内部组织机构的设置方案由校长提出，报理事会、董事会或者其他形式决策机构批准。

（5）民办学校的法定代表人由理事长、董事长或者校长担任。

（二）校内管理层的收益方式

民办学校的校内管理层人员依法由民办学校聘任或雇用，二者之间属于聘任关系或劳动合同关系。作为民办学校的内部管理人员，校内管理层对民办学校的校内治理水平、办学质量及学校声誉均会产生直接影响。

为了实现良好的内部治理效果，可以采取“固定薪资+奖金”的薪酬机制激励不同职级的人员。其中，根据人员职务、级别、工作年限等因素，确定管理层人员的固定薪资；在民办学校每年度结算后，将可分配年度结余按照一定比例，以奖励金的形式分配给校内管理层作为结果报酬。

（三）关于内部管理层架构的建议

1. 在设置董事会/理事会人员组成结构时，举办者应当充分考虑学校决策机关的有效运行。在实践中，举办者出资举办了民办学校后，被学校管理层架空、对民办学校失控的情况时有发生。为了避免出现前述风险，我们建议：（1）举办者应当充分利用法律赋予的合法权利，通过亲自任职或委派代表的方式，担任民办学校的董事/理事；（2）在符合法律规定的前提下，举办者可以占据董事会/理事会的多数席位；（3）在学校章程中，合理设置董事会/理事会职权范围、表决方式等条款，实现举办者对民办学校重大事项的实际控制。

2. 合理安排校长、理事、董事、监事、财务负责人等关键人员任职，避免对投资者、管理者产生关联交易的限制。前述关键人员及其关系密切的近亲属以及前述所有人员控制、共同控制或施加重大影响的相关各方，均是民办学校的关联方。加之，投资者、管理者参与民办学校运营的交易行为，均应当遵循关联交易的相关规定。为了确保民办学校的合规运营，我们建议：合理安排校长、理事、董事、监事、财务负责人等关键人员任职，避免前述人员与投资者、管理者之间存在关联关系，以防出现投资者、管理者参与民办学校运营受到限制的不利情况。

2022年《政府工作报告》明确指出，应当进一步促进教育公平和质量提升，切实保障和改善民生，加快社会事业发展，民办教育正是促进实现教育公平和保障民生的重要参与力量。新《民促法》及实施条例出台后，非营利性民办学校不得获取办学收益成为民办教育发展的新形势。

在此背景下，非营利性民办学校的合规治理体现在各方主体参与民办学校运营的方方面面。民办学校及其举办者、投资者、管理者及校内管理层，均应当充分了解法律法规的规定，明确自身职责及定位，以合理合规的方式参与运营、获取收益，为我国民办教育事业的长远健康发展贡献力量。