前言

本文讨论的“分步骤交易”，在反垄断执法部门的处罚决定书中有时也被称为“分步骤实施的一揽子交易”“多步交易”，通常在交易的第一步并不取得目标公司控制权，而是在后续步骤中再取得目标公司控制权。但是，由于其特殊的交易安排，根据反垄断执法部门的有关指引及处罚案例，分步骤交易在实施不取得控制权的第一步之前即应进行反垄断申报，这不同于通常理解的取得控制权时才需要进行反垄断申报的情形。为避免对分步骤交易申报时点的误判以及未按时申报的处罚后果，企业有必要了解分步骤交易的的常见情形、相关规定、处罚案例、特点及申报时点要求等内容。

一、分步骤交易的常见情形

在收购目标公司控制权的交易中，出于商业、法律或其他方面的考量，除了一次性完成收购的交易安排之外，分步骤交易也是经常被采取的交易安排。不同于在一个交易步骤取得目标公司的控制权的一次性完成收购，在分步骤交易中，各方会采取多个交易步骤，才取得目标公司的控制权。在第一步交易开始前，各方通常会签署一份总体协议或类似法律文件，对交易的整体安排、各步骤之间的具体安排有一个比较明确的约定；或者在第一步交易开始前，各方就已经签署了整个交易各个步骤的具体协议，对各个步骤的具体安排进行了明确约定。

在涉及上市公司的交易中，有时也可能采取分步骤交易的安排，如：在上市公司控制权收购的交易中，可能采取协议转让+定向增发、协议转让+间接收购等方式分步骤取得上市公司控制权。

二、分步骤交易反垄断申报的相关规定及处罚案例

（一）相关规定

1. 反垄断申报的标准

根据《反垄断法》（2022修订）第25条，经营者集中是指下列情形：（一）经营者合并；（二）经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；（三）经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。

根据《反垄断法》（2022修订）第26条，经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。

根据《国务院关于经营者集中申报标准的规定》（2018修订）第3条，经营者集中达到下列标准之一的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中：（一）参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过100亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币；（二）参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过20亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币。

需要注意的是，根据市场监管总局2022年6月27日发布的《国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订草案征求意见稿）》第三条，经营者集中达到下列标准之一的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中：（一）参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过120亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过8亿元人民币；（二）参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过40亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过8亿元人民币。

该修订草案征求意见稿第四条规定：经营者集中未达到本规定第三条规定的申报标准，但同时满足下列条件的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中：（一）其中一个参与集中的经营者上一会计年度在中国境内的营业额超过1000亿元人民币；（二）本规定第二条第（一）项所规定的合并其他方或第二条第（二）项和第（三）项所规定的其他经营者市值（或估值）不低于8亿元人民币，并且上一会计年度在中国境内的营业额占其在全球范围内的营业额比例超过三分之一。

据媒体报道，2023年12月29日召开的国务院常务会议审议通过了《国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订草案）》，但截至目前，该修订草案的内容尚未正式对外公布。

符合上述标准的经营者集中，即应该进行反垄断申报。但是，对于分步骤交易来说，整个交易分为多个分步骤的单个交易来进行，通常在第一步骤并不取得控制权，在后续步骤才取得控制权。因此，在分步骤交易中，是将整个分步骤交易视为一项集中，还是将最后取得控制权的那一个步骤的交易视为一项集中，是决定交易是否需要申报、以及什么时点申报的前提。但是，就这个问题，《反垄断法》及相关规定并未予以明确。

2. 反垄断申报的时点

根据《国家市场监督管理总局反垄断局关于经营者集中申报的指导意见》（2018修订）第14条，申报人应当在集中协议签署后，集中实施前向国家市场监督管理总局申报。

根据上述规定，分步骤交易应该在集中协议签署后，集中实施前进行反垄断申报。但是，如上所述，在分步骤交易中，是将整个交易视为一项集中，还是将最后取得控制权的那一个步骤的交易视为一项集中，是决定交易是否需要申报、以及什么时点申报的前提。如果将整个交易视为一项集中，则实施第一步（通常并未导致控制权转移）即属于“实施集中”，应该在实施第一步之前进行申报；如果将最后取得控制权的那一个步骤的交易视为一项集中，则实施不导致控制权转移的其他步骤就不需要进行申报，只有实施导致控制权转移的步骤才需要进行申报。相关交易方如果错判了申报时点，没有按时进行反垄断申报，可能会导致反垄断执法部门的处罚。

3. 未按时申报的处罚

根据《反垄断法》（2022修订）第58条，经营者违反本法规定实施集中，且具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，由国务院反垄断执法机构责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，处上一年度销售额百分之十以下的罚款；不具有排除、限制竞争效果的，处五百万元以下的罚款。

（二）相关处罚案例

根据公开的处罚案例，自2015年开始，之前主管反垄断申报工作的商务部、以及现在的主管部门市场监管总局作出的与分步骤交易相关的处罚案例包括但不限于：商法函[2016]173号、商法函[2016]965号、商法函[2017]171号、商法函[2017]206号、国市监处[2021]4号、国市监处[2021]15号等。在前述处罚案例中，这种分步骤交易的安排在商务部的处罚决定书中被称为“分步骤实施的一揽子交易”，在市监总局的处罚决定书中被称为“多步交易”。

上述处罚案例都是因为经营者在实施分步骤交易的第一步之前没有进行反垄断申报而导致的处罚。此外，经营者是否在实施第一步之后的步骤（特别是在实施导致控制权转移的步骤之前）进行主动申报，是反垄断执法部门决定处罚数额的考虑因素之一；如进行了主动申报，一般会在法定处罚范围内从轻处罚。

（三）《经营者集中反垄断合规指引》首次对分步骤交易的申报要求进行明确

2023年9月11日，市场监管总局在其发布的《经营者集中反垄断合规指引》（国市监反执二发[2023]74号）中，首次对分步骤交易的反垄断申报进行了明确，具体内容如下：

第十二条 判断何时申报时的关注重点

达到申报标准的经营者集中，经营者在签署集中协议后，实施集中前应当向市场监管总局申报，没有及时申报的，可能构成未依法申报违法实施集中。

【案例】为同一经济目的，经营者之间确定发生的分步骤实施的收购交易，如果各步交易之间相互关联、互为条件，可能构成一项经营者集中，在实施第一步前需要申报。A企业与B企业签署一份交易协议，根据该协议，A企业确定将分三步收购B企业持有的目标公司全部股权，第一次收购16%股权，第二次收购34%股权，第三次收购剩余股权，最终完成全部100%股权收购。该多步交易很可能构成一项经营者集中，如果达到申报标准，需要在实施第一步前申报，否则构成未依法申报违法实施集中。

尽管《经营者集中反垄断合规指引》（国市监反执二发[2023]74号）并不具有法律强制性，仅作为指导和参考的目的，但是，其中的内容是反垄断执法部门之前执法实践的总结，对于经营者了解反垄断执法部门对分步骤交易的申报要求具有重要的指导意义。

三、分步骤交易的特点和申报时点

（一）分步骤交易的特点

 根据《经营者集中反垄断合规指引》（国市监反执二发[2023]74号）第十二条以及之前的相关处罚案例，我们理解，分步骤交易一般具有以下特点：

1. 属于分步骤实施的一揽子交易，各个步骤服务于同一经济目的

整个交易不是一次性完成，而是由多个交易步骤组成，各个交易步骤依次进行，共同服务于同一个最终交易目的的实现。因此，各个步骤的交易属于一揽子交易安排。

2. 各个步骤确定会发生

这里的确定发生并非指100%会发生，交易通常都具有不确定性，即使是最先实施的步骤一，可能也会因为未获得所需的审批、生效条件未满足等不确定性因素而实际上没有进行；步骤一之后的交易通常依赖于前一步交易的完成以及其他开展交易的前提或条件，也存在一定的不确定性。但是，这些不确定性属于交易通常具有的不确定性，一般很难成为不进行反垄断申报的理由。特殊情况下，如步骤一之后的交易确实存在较大不确定因素，相关交易方可考虑向反垄断执法部门申请个案商谈，以获得反垄断局的个案指导意见。

3. 各步交易之间相互关联、互为条件，均是取得控制权不可分割的组成部分

交易开始前，通常会有一份总体协议或类似法律文件，对交易的整体安排、各步骤之间的具体安排有一个比较明确的约定；或者在交易开始前，各方就已经签署了整个一揽子交易各个步骤的交易文件，对各个步骤的具体安排进行了明确约定。

4. 第一步不取得控制权，而是在后续步骤中再取得控制权

如果在第一步就取得控制权，那么在第一步实施前就需要进行反垄断申报，就不存在本文所要讨论的分步骤交易了。

5. 最终由同一经营者或关联方取得控制权

分步骤交易中各个交易步骤的实施，通常是由同一经营者或其关联方来进行，以确保在分步骤交易完成后，最终是由同一经营者或关联方取得目标公司的控制权。

符合上述特点的分步骤交易，可能被反垄断执法部门视为“分步骤实施的一揽子交易”或“多步交易”，构成《反垄断法》项下的一项集中。

（二）分步骤交易的申报时点

根据《经营者集中反垄断合规指引》（国市监反执二发[2023]74号）第十二条以及之前的相关处罚案例，为同一经济目的，经营者之间确定发生的分步骤实施的收购交易，如果各步交易之间相互关联、互为条件，可能构成一项经营者集中，在实施第一步之前即需要进行反垄断申报。否则，可能构成未依法申报违法实施集中，从而面临反垄断处罚风险。

结语

对于交易各方而言，了解分步骤交易的特点，准确把握分步骤交易的申报时点，确保分步骤交易的反垄断合规性，避免反垄断处罚风险以及由此引起的其他相关风险，对于确保交易的顺利开展、实现交易目的具有重要意义。