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基础设施和公用事业领域特许经营协议系列文章之二： 司法实践中几种常见的政府提前终止协议的情形
基础设施和公用事业领域特许经营协议系列文章之二： 司法实践中几种常见的政府提前终止协议的情形
（一）延迟履行义务或存在其他违约行为，致使合同目的不能实现
山东省高级人民法院（2017）鲁行终1170号案，是有关建设运营医疗废物集中处置设施的特许经营协议纠纷。该案中，政府方面提前终止协议的法律依据是《合同法》第九十四条第（四）项规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，另一方可以解除合同。
该案的基本事实是，案涉公司应当履行建设医疗废物集中处置设施，但该公司在规定的时间内一直未能消除项目建设的障碍，未能按期完成项目建设并投入使用。法院认为其行为已构成履行债务的迟延。同时，由于医疗废物处置事关社会公共利益和公共安全，若不及时、有效、合理地进行处置将会给社会和环境造成严重危害。因现有的集中处置场所临时定点规划到期，其又无法建成新的集中处置设施，不能履行协议约定的对医疗废物进行集中处置的义务，法院认为其行为危及社会公共利益，已经致使合同目的不能实现。
河北省保定市中级人民法院（2020）冀06行初52号案，是有关污水处理厂运营的特许经营协议纠纷。该案中，政府方面提前终止协议的法律依据是《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十七条规定，特许经营者达不到公用事业产品、服务的标准和要求，严重影响公众利益的，主管部门报当地人民政府同意后可收回其特许经营权；以及《合同法》第九十四条规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同。
案件基本事实是，经营者与涿州市住建局签订特许经营协议，负责污水处理厂运营。根据河北省政府《白洋淀流域治理实施方案（2018-2020年）》要求，该污水处理厂需在2019年底前完成提标改造，达到大清河流域排放限值。涿州市住建局多次催告经营者履行改造义务，经营者虽承诺配合但未开展实质性工作。此外，经营者因超标排放污染物被环保部门行政处罚，且此前在省环保厅专项检查中已被查出超标排放问题。法院认为，基于经营者现有能力及情形，其经营行为已不能达到市政公用事业产品、服务标准和要求，不能实现合同目的。
（二）经营者擅自停业歇业，影响社会公共利益
特许经营项目因涉及基础设施和公用事业领域，其核心价值在于为社会提供持续、稳定的公共服务，而经营者的持续合规经营是实现这一价值的基础。若经营者出现停业歇业等情况严重破坏公共服务的连续性、安全性，则丧失了特许经营的基础，政府为保障公众权益，有权依法终止协议。
在2022年一起有关生活垃圾处理项目的特许经营协议纠纷中，政府方面提前终止协议的法律依据是《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十八条规定，获得特许经营权的企业在特许经营期间擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管。
案件基本事实是，政府与经营者签订《特许经营协议》，约定经营者负责生活垃圾处理项目运营，未经政府同意不得擅自停止运营。经营者的主张停业的抗辩理由是政府拖欠垃圾处理费。法院认为，在对《特许经营协议》及其具体履行情况存在异议的情况下，经营者未通过合法途径解决，未经政府批准，擅自停业、歇业，严重影响社会公共利益。
（三）经营者管理不善，发生质量或生产事故
特许经营的授权以经营者具备保障项目安全运营的管理能力为前提，若经营者因疏忽管理、违规操作等导致事故，实质是丧失了履行特许经营义务的基础，将直接威胁公共安全与环境利益。政府为消除公共风险、维护公共利益，有权依法终止协议。
辽宁省阜新市中级人民法院（2022）辽09行初23号案，是有关污水处理厂的特许经营协议纠纷。该案中，政府方面提前终止协议的法律依据是《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十三条规定，特许经营者违反法律、法规和国家强制性标准，严重危害公共利益，或者造成重大质量、安全事故或者突发环境事件，拒不整改的，主管部门应当责令限期改正并依法予以行政处罚；拒不改正、情节严重的，可以终止特许经营协议，收回特许经营权。
案件基本事实是，政府与经营者（阜新碧波污水处理厂）签订特许经营协议，约定经营者需对污水处理系统再投资、工艺升级，确保运行稳定、排放达标。但在协议履行期间，经营者的污水处理厂多次超标排放，经阜蒙县环保局责令限期改正后，仍两次因超标排放被行政处罚，一次因未保证监测设备正常运行被处罚；后续更因犯污染环境罪被法院判处罚金，且因安全管理重大漏洞发生爆炸事故，造成人员伤害及周边企业财产损失。法院认为，经营者上述行为违反了法律法规和国家强制性标准，严重危害公共利益。
（四）因不可抗力等外界因素导致经营项目无法正常运行
特许经营项目的正常运行不仅依赖于经营者的履约能力，还可能受不可抗力、政策调整、公共利益需要等非经营者原因的外界因素影响。当此类因素导致项目无法继续履行，或继续履行将损害社会公共利益时，政府可依法行使终止权消除风险、保障公众权益。但此种终止需遵循“必要性原则”，即外界因素需直接导致项目目的无法实现，且终止行为需伴随对经营者的合理补偿，以平衡公共利益与经营者合法权益。
在2019年一起有关污水处理厂的特许经营协议纠纷中，政府方面提前终止协议的法律依据是《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。
案件基本事实是，经营者与政府签订《污水处理特许经营协议》，经营县城污水处理厂。后政府重新划定水厂饮用水水源保护区，经营者的污水处理厂尾水排放口处于该水源保护区上游，导致居民饮用水源存在环境安全隐患，损害社会公共利益。为消除隐患，政府新建污水管道工程，将县城污水并入地级市内另一家污水处理厂处理，并据此通知经营者关停污水处理厂，终止特许经营协议，撤回特许经营权，同时告知将依法补偿。
法院认为，经营者的污水处理厂尾水排放口因水源保护区划定处于敏感区域，存在环境安全隐患，直接损害社会公共利益，且省级、市级政府均要求整改。政府为彻底消除安全隐患，新建污水管道工程后终止协议，属于“为公共利益需要”行使终止权。同时，政府已明确将依法给予补偿，在因不可抗力等外界因素导致经营项目无法正常运行的情况下，兼顾了公共利益与经营者合法权益。
除法定情形的终止权外，政府在特许经营行政协议中还可依据协议约定行使终止权，这体现了特许经营协议的契约性属性。但客观说，由于双方权利义务的不对等，特许经营协议约定的提前终止情形对企业方来说可能是相对苛刻的。协议约定的提前终止情形，是否就足以导致政府有权提前终止协议，在实践中是存在大量争议的。这个问题也特别值得探讨，我们将另文对这个问题进行探讨分析。
