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2023年出口管制执法和行政处罚综述
2023年出口管制执法和行政处罚综述
我国《出口管制法》赋予了国家出口管制管理部门和海关以行政调查和处罚的权利。2023年，国家商务部没有公布出口管制相关调查和执法案例；据不完全统计，全国各级海关至少公布了61份涉及出口管制的行政处罚决定。此外，从行政诉讼和行政复议角度，笔者经公开渠道检索，也未发现有针对出口管制执法相关的裁判案例。
从整体上看，各地海关仍然是出口管制调查和执法的主要部门，涉及案件数量相较往年有明显增长。案件在行业领域和产品类别分布方面呈现集中趋势，提示了相关行业需要进一步重视出口贸易合规的重要作用。在处罚力度上，海关执法部门延续了以往执法政策和操作实践，但相对于《出口管制法》的有关规定更显温和。有关调查和执法情况的分析如下：
一、涉案产品类别
笔者在已经整理的61份海关行政处罚决定中发现，涉案产品领域和类别呈现比较明显的集中趋势。
军品相关产品，是海关出口管制执法中的重点领域，占已统计案件的约46%。在28份行政处罚决定中，涉案军品主要是《军品出口管理清单》第十三类“后勤装备、物资及其他辅助军事装备"等，包括第13.1.1.1 类项下的军服、军帽、军用徽标、军用面料，第 13.1.1.2类项下的通用装具、包括钢盔和防弹背心在内的防护装具，以及第 13.1.1.4 类项下的其他军需物资。
在两用物项和技术领域，石墨相关产品仍然是2023年海关出口管制调查和处罚的重点产品领域。在所有的处罚案例中，约40%的案件涉及石墨及石墨制品，显示了出口管制合规风险管控在石墨制品出口业务中的重要价值。此外，涉及处罚决定的两用物项类别还包括易制毒化学品等重点领域。
二、主要违法行为
在已经整理的海关执法处罚案例中，涉及出口管制的违法行为主要集中在产品归类或错误描述、走私等少数违法类型上。
出口产品归类或描述错误是海关执法案件中常见的错误。在绝大部分案例中，海关查验发现当事人所申报商品编号与实物不符或当事人未予申报，且当事人无法提供出口需提交的《两用物项和技术出口许可证》或《军品出口许可证》，继而认定当事人未经许可擅自出口管制物项。除了许可证相关违法行为，产品错误归类或描述，也可能被认定为影响海关统计准确性。
但在个别案例中，亦有海关查明当事人以走私方式违反出口管制法律行为的现象。有的案件中当事人明知出口货物属于管制物项，但以伪报品名方式申报出口，对该种情况，处罚机构认定当事人逃避国家出口管制，逃避海关监管，构成走私行为，严重者涉嫌走私罪。例如，在津新港关缉查字〔2023〕5号案例中，经天津新港海关缉私分局立案侦查查明，当事人在明知出口货物属于两用物项许可证管理商品的情况下，以伪报品名方式将人造石墨伪报为煅烧石油焦向海关申报出口，以逃避国家对两用物项货物的出口管制，涉嫌走私国家禁止进出口货物罪。
三、处罚措施
在海关行政执法层面，处罚措施的种类主要是罚款、警告等类型；对于涉嫌走私刑事犯罪的还将移送刑事司法程序。
罚款是海关出口管制处罚中最常见的措施。相对于《出口管制法》中规定的罚款金额标准，海关罚款金额相对温和，普遍不超过涉案金额的30%。在大多数案例中，海关罚款金额约为涉案出口金额的12%；最低罚款金额为200元（约占涉案出口金额的5%），最高罚款金额为50万元（约占涉案货物价值的15%）。
在设定罚款金额时，海关监管机关会考虑《行政处罚法》规定[1]的从轻或减轻处罚的各项因素；同样也会根据案情给予违法行为人从重处罚的决定。例如因违反海关监管规定被海关行政处罚后，在1年内又实施同一违反海关监管规定的行为的，属于从重处罚情形。在双流机场关缉违字〔2023〕338号中，处罚机构注意到当事人在2023年3月曾被梅山海关以未经许可出口国家管制物项行政处罚，科处罚款人民币21.98万元的事实，最终涉案主体在该案中被处以14万元罚款。
除了单位罚款外，海关监管执法机关还会根据情况给予特定违法行为个人或单位违法的直接负责的主管人员相应的处罚措施。笔者在几例涉及走私行为的出口管制处罚案件中发现，海关监管机关在对单位的处罚外，还针对直接负责主管人员和直接责任人处以罚款。在个别案例中，也有对直接责任人处以警告处罚的情况。
在实际调查和处理过程中，海关监管部门还可能暂停部分出口清关业务，并寻求其他主管机关的意见和帮助。例如，在涉及军品出口案件中，海关也通常依据《海关行政处罚实施条例》的规定，在中止清关的同时，寻求中央军委装备发展部装备技术合作局的技术鉴定。
在涉及走私行为的案件中，海关机关通常也会加处没收违法走私货物的处罚措施。在货物已经出口境外且无法返还的情况下，海关监管机关也会处以与货值相当的罚款。
四、处罚依据
在海关执法案件中，海关监管机关仍然主要依据海关监管相关法律法规进行调查和处理。在出口管制处罚案件中，主要引用了《出口管制法》第三十四条（“未经许可擅自出口管制物项"）作为处罚依据。此外，《海关法》《海关行政处罚实施条例》《行政处罚法》相关规定也是处罚决定中常见的法律依据。
《出口管制法》第四十条规定出口管制违法行为，由国家出口管制管理部门进行处罚；法律、行政法规规定由海关处罚的，由其依照本法进行处罚。因此，在涉及海关监管相关违法行为的处理中，海关根据《出口管制法》的规定，结合海关执法有关法律法规决定处罚措施。在实践中，海关处罚措施相对于《出口管制法》的罚则规定更加温和。但针对包括海关进出口程序在内的出口管制监管全流程，国家商务部作为出口管制管理部门有权进行调查和处罚。因此在国家商务部实施的行政处罚中，一方面处罚措施可能相对更加严厉，另一方面处罚决定中涉及的减轻或从轻处罚因素也会给予更多的说明和指引。
五、合规建议
结合对2023年出口管制相关执法案例的梳理，我们理解相关监管机关对出口管制相关违法行为的调查和处罚力度也在逐渐加强。从企业角度，建议针对重点风险领域做好合规管理工作，以减小贸易合规风险的敞口。
一是重点关注出口产品报关归类，避免误报。鉴于实践中经常出现出口企业因产品归类不准确、报关文件有误导等原因受到海关监管部门调查和处罚，建议出口企业提前做好准备，准确分类产品并申请报关。
二是关注重点行业和产品领域。在过去几年中，石墨相关产品是出口管制执法案例频发的行业领域。此外，化学品出口也常常遇到因“易制毒化学品"管控而需要申请出口许可的情形。尽管国家商务部取消了部分石墨产品的临时出口管制措施，但是未来石墨和化学品出口企业仍需要重视有关出口产品是否属于受管控的货物。
三是做好合规内控。在处罚案例中常常可以发现，出口管制合规内控制度和实践对相关出口企业有效识别和管控风险的重要性。国家商务部也通过发布贸易合规指导文件，引导出口经营者建立和完善出口管制合规内控制度体系。由此可见贸易合规制度的重要作用。
四是做好贸易合规风险筛查。《出口管制法》针对向列入管控名单的进口商、最终用户进行交易的违法行为，设定了最高为违法经营额二十倍的罚款。随着国家有关部门出台的制裁和反制措施陆续出台，出口经营者针对受管控实体的风险筛查更凸显重要性。
此外，我们还建议企业关注海关和出口管制管理部门的行政执法动态，了解管理和执法政策动向，不断优化自身贸易合规管理水平。同时，我们也建议企业认真应对监管部门调查，借助专业服务建立应对机制。
[注]
[1] 《行政处罚法》第三十二条规定，当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；（三）主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；（四）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（五）法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。
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于治国
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